黑龙江省贫困县精准扶贫问题研究

[摘要]从2013年精准扶贫第一次被提出开始，全国各地纷纷响应国家政策并开展了精准扶贫工作。桦南县作为黑龙江省的主要贫困县之一，在精准扶贫政策的全力推动下，扶贫工作也取得了丰硕成果。文章以桦南县为考察对象，在对桦南县精准扶贫情况和现状进行总结的基础上，探寻扶贫工作中存在的问题和原因，并提出桦南县精准扶贫工作的对策建议。

[关键词]贫困；精准扶贫；公共政策；桦南县

[DOI]1013939/jcnkizgsc201723035

十八大以来，国家把扶贫纳入“四个全面”战略布局，大力实施精准扶贫，提出扶贫要做到“六个精准”，以“五个一批”为实现脱贫的主要途径，进而形成了精准扶贫战略这一科学的理论体系。桦南县受地理因素、资金和劳动力短缺等因素的制约，贫困程度较深，是国家级贫困县，同时也是黑龙江省重点扶贫工作的重点县，目前全县仍然有6万余名贫困群众，是佳木斯市脱贫攻坚的主要聚焦点。地方政府积极贯彻国家政策，采取了一系列精准扶贫措施，精准扶贫的成效和完成脱贫任务中存在什么样的问题、问题的原因值得探讨，具有一定的可研究性。

1精准扶贫理论基础

11“精准扶贫”的概念与内涵

2013年11月3日，习近平总书记在湘西调研扶贫工作时，首次提出“精准扶贫”的重要思想。精准扶贫是过去粗放扶贫的对称，是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。精准扶贫可以有效解决之前粗放扶贫时期存在的种种问题，使扶贫更加高效，成绩更加显著。精准扶贫政策是国家综合扶贫政策的最新思路、最新标准和最新表述。

12精准扶贫的理论依据

精准扶贫思想是在中国特色社会主义理论体系背景下形成的。精准扶贫思想是以共同富裕為基础而形成的科学思想体系，也是中国特色社会主义的本质要求，如果不以共同富裕的原则为导向，那么就偏离了中国特色社会主义道路。精准扶贫的思想就是要找出每一个贫困人口贫困的原因，进而有针对性地摸索出他们的脱贫致富之路，这正是“共同富裕”理论原则的发展和延伸。

2桦南县精准扶贫的现状及成效

21桦南县概况

桦南县位于黑龙江省东北部，全县呈现东高西低的地形特点，东部为山区或半山区，西部则以平原为主，有210万亩森林，覆盖率32%；草原43万亩、耕地186万亩，由佳木斯市管辖，县辖5镇4乡，共有192个行政村和378个自然屯。全县目前有贫困人口6万余人，主要集中在农村地区，是国家级贫困县。

22贫困的主要原因

第一，农村基础设施建设薄弱。桦南县全县的7个万亩罐区中有三个上游并没有兴建控制性工程，水田灌溉率低，这就造成水田渴水现象时有发生。交通水电等公共基础设施的建设也比较薄弱，直接影响到该县的经济发展水平。第二，各种自然灾害频发。每年因为暴雨、山洪、冰雹、大风等自然灾害，都会造成几十万亩农田受灾，因灾害而导致大量人口返贫或者致贫人口。第三，产业结构单一。以种植业和养殖业为主，产业化程度不高，产业发展资金有限，增收不易。第四，非经济性贫困增多。因经济发展环境差造成发展机会少的贫困原因逐渐减少，更多是致富手段单一和家庭储备不足而无法抵御家患病、求学等致贫因素，也有部分丧失劳动能力。第五，劳动力不足。因家庭成员中有残疾、体弱、老年或者丧偶等，造成缺少劳动力，严重制约了家庭经济的发展。第六，部门执行效率低。部分职能部门过分注重自身利益，相互推诿责任，影响了扶贫项目审批的速度以及扶贫资金的及时到位，导致扶贫资源投放的效率不高。

23桦南县精准扶贫的举措与成效

为了能够找精准地找到贫困的原因，桦南县成立了四个脱贫帮扶组，主要负责推进贫困人口分批脱贫的工作。提出“干部忙活一阵子，群众幸福一辈子”，为此桦南县从139个机关事业单位进行选拔，最后选出2977名具有较高工作能力和思想认识的党员干部，分别与192个行政村的3000多名贫困户结成帮扶对子，并制订相应的帮扶计划。通过走访的方式，进行实地调研，围绕市场需求，引导贫困户农民大力发展紫苏、白瓜、食用菌等具有较好经济收益的作物，并为贫困户解决生产生活等方面的实际难题。

积极推动农业产业结构优化升级，构建了鹤大公路沿线经济带和山区、城郊区、平原区三个经济区。通过对优势作物的加工利用，发展出一批具有一定带动作用的产业，从而实现资源优势向经济优势的转化。发展特色养殖业，梅花鹿、马鹿、珍禽、林蛙、肉鸽、獭兔养殖已初具规模。随着种植业、养殖业的较好发展，政府大力推进农村合作经济组织建设，积极引导农民组建各级各类合作经济组织，在两年的实践中，共完成27个村的111个项目，14万户农户直接受益。

桦南县重视完善精准扶贫台账建设，确保户有卡、村有册、乡有簿、县有档。建立贫困户脱贫认定机制，对已经建档立卡的贫困村、户、人实行动态管理，做到有进有出，并严把新进、延续和退出程序，以便扶贫资源能够合理利用。

3桦南县精准扶贫工作存在的问题

31扶贫对象识别不够精准

虽然桦南县已经进行了一些卓有成效的措施，但是在贫困户的甄选过程中，一些执行部门并没有严格按照贫困户认定标准和程序来履行职能，从而导致一些经济条件不符合贫困户认定标准的对象也被纳入精准扶贫范围之中，并且部分执行主体对于以往确定的农村低保户和此次精准扶贫对象的界定不清，标准模糊，也会对精准识别造成一定障碍。并且“关系户”“人情户”等不良现象，在当前扶贫对象的识别环节仍有出现，造成不良影响。另外，虽然按照上级要求，扶贫部门建立了贫困人口档案，但管理方法仍然相对陈旧，缺乏科学的动态管理理念，对于部分已经脱贫的贫困户，并未及时推出贫困档案，还有部分非贫困户，后因各种原因致贫未能及时建立贫困户档案。对于贫困人口的识别、致贫原因和脱贫方法在录入数据上缺乏深度调查和科学分析。endprint

32贫困主体参与不足

在扶贫过程中，各职能部门工作种类繁多，工作量大，而广大贫困群体则处于消极被动的地位。一是贫困户缺乏参与能力。大部分年轻人到经济发达地区寻找就业机会，导致桦南县农村人口出现失衡状态，贫困户多为老弱病残，贫困人群文化水平低、信息闭塞、政策解读能力有限。虽然有脱贫意识，但是却缺乏相应能力。也有一些贫困人口的依赖思想严重，并不想通过自身的努力实现脱贫。二是缺乏话语权。贫困户表达自身的利益诉求的机会不多，更多的是被动参与，并未有效参与到扶贫项目的规划、决策、实施、监督中去。

33施策欠缺精准

由于致贫的原因具有多样性和差异性，这就需要政策施行要具有针对性和准确性。目前看来，具体的扶贫政策和扶贫的项目一般都是由上级部门制定的，并且缺乏细致入微的调研，这就造成与贫困户的实际需要有一定的脱节。因为残疾、重病、精神障碍、孤寡等原因致贫的扶贫对象已经丧失或者基本丧失劳动能力，很难靠自身发展脱贫。还有就是虽然明确了产业发展对脱贫的重要推动作用，提出要大力发展当地特色产业，增强产业实力，但是产业发展的整体水平仍然不高，缺乏组织化经营和优质品种，品牌杂乱，也没有形成产业链，缺乏竞争力。

34精准扶贫制度建设不足

华楠县采取了签订脱贫攻坚责任书的方式落实相关责任，并出台了相关管理、监督等条例和办法。但是，相对贫困人口的增收机制并没有真正的建立起来，仍然缺乏有效的处置办法。在定点扶贫工作的开展上，虽然各扶贫帮扶单位按照统一要求，成立了工作队，明确了帮扶责任人，但是开展工作过程中仍然存在工作方法不当、对政策了解不深，缺乏有效解决问题的能力，影响了扶贫工作的效率。对于工作落实程度的评判审议标准不够健全，形式单一，难以起到根本的监督促进作用，致使一些执行主体对于扶贫工作重视不足，在实际工作中流于形式，不注重实际成效。扶贫资金的使用精度不高，并且缺乏有效的监督机制。

4精准扶贫工作提出的对策建议

41要完善精准扶贫识别机制

要做到精准扶贫，第一步就是要做到精准识别贫困对象、准确把握致贫原因。对于在识别环节中出现的问题，要坚持从源头抓起，加强执行主体的政策理解程度，避免因执行主体的失误而造成行政资源浪费，并且要加大审核力度，严肃审核纪律，可以建立以村居为主导、职能部门把关的方式推进识别环节的良性循环。要把贫困户查精准，这就需要分类识别贫困对象，以贫困人口的规模分布、居住条件、收入来源、致贫原因等因素为依据对贫困对象进行瞄准，对待定的贫困户要开展民主评议，通过透明化和民主评议的方式，对贫困户的基本情况进行准确把握，从而保证扶贫对象确立的公平公正，保证扶贫资源能够有效利用。并严格按照“申请、核实、评议、审核、公示、审批”等规范透明、民主公开的程序，对贫困人口进行识别认定，建档立卡，实行信息电子化、动态化监管。

42鼓励社会参与和自我脱贫

第一，优化社会资源参与机制。政府在扶贫开发工作中担负着主体角色，但只凭借政府一身之力是不够的，所以能否充分调动社会资源的参与也是极为重要的，同时这也是拓宽扶贫资金的来源，减轻政府压力的有效方式，有利于创造多元化的扶贫环境。一些社会资源是有参与扶贫开发工作的意愿的，但是缺少总体规划和科学实施机制，需要政府给予一定的资金扶持和政策优惠，并制订科学合理的农村扶贫工作计划，建立良好的合作机制，充分调动社会资源的扶贫积极性，实现其主动参与。从而实现扶贫工作多方参与，多元发展的良好格局。

第二，提升自我脱贫能力。政府在积极开展扶贫工作的过程中，要善于建立有效的动员机制，可以通过到现场宣讲扶贫政策，提高村民对脱贫攻坚政策的理解程度，从而增强其自我脱贫的信心和對政策执行的支持力度，并通过专业技能培训等方式提升贫困人口的脱贫能力，同时要了解贫困人口的切实需要，积极疏导其心理障碍，调动主体参与性，从而实现从被动接受到主动参与的转变。

43健全和完善帮扶机制

加强定点驻村扶贫机制建设，进村开展扶贫帮扶工作要坚持以人为本、开拓创新、以寻找脱贫道路为根本、以激发脱贫动力为依托，要建立长期稳定的扶贫关系，从而确保扶贫工作的顺利进行。加强对驻村工作人员的培训工作，增强其业务水平和责任感，杜绝形式主义。要统一战线，落实“百企帮百村、助力精准扶贫”行动，并通过政府购买服务的方式加大对丧失劳动力人群的公共服务配套设施建设，完善其保障机制，确保这类人群的最低生活保障。简化扶贫龙头企业的认定程序，激励龙头企业进行扶贫公益信托业务，提高龙头企业带领贫困人口脱贫的能力。同时要加强公共治安和法律服务的体系以及基层执法队伍建设，从而使贫困人口合法权益得到

切实保障。并且要确保扶贫宣传工作的多样性，从社会舆论氛围上为扶贫开发工作营造良好环境。

44规范扶贫考核监督机制

实施精准扶贫就要对考核机制进行改善，要把提高贫困人口生活水平和减少贫困人口数量作为考核主要指标。通过听取审议、视察调研、工作评议、巡回督办等多种方式对扶贫工作进行系统的监督管理，对于懒政怠政的执行主体要坚决严肃处理，并且要对党政主要领导和负责人进行专项测评，全面考核扶贫开发工作实施情况，确保扶贫攻坚工作能精准到位。为了保证考核数据能够真实可信，除了扶贫开发信息系统及农村贫困监测等官方的数据外，还应当引入第三方的评估，从而保证绩效考核数据的代表性和权威性。

5结论

自实施精准扶贫政策以来，桦南县着力改善基础设施条件，推动产业结构优化升级，加强扶贫机制建设，为扶贫攻坚战打下了坚实基础，并且取得了较大成效。但是在精准扶贫过程中，仍然存在精准扶贫模式不健全、政策落实不到位和缺乏多元参与等问题。所以为了使精准扶贫取得更大成效，需要结合本地实际情况加强和完善制度建设，健全监督考核机制，增强自主脱贫能力，同时要充分利用好社会力量，实现扶贫模式和参与主体的多元化，从而使扶贫目标更快达成。

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[作者简介]王炳钢，新疆农业大学管理学院研究生。endprint