跨行政区划改革试验

田黄灵+吴彦彩

2014年12月28日，作为跨行政区划检察院改革的试点，上海市人民检察院第三分院正式挂牌成立，成为全国首家跨行政区划检察改革试点院。该院检察长陆建强认为，三分院成立后，通过对跨地区行政诉讼案件和跨地区重大民商案件、重大职务犯罪案件、重大环境资源保护和重大食品药品安全案件以及知识产权案件、海事案件等特殊案件的专业化监督，助力了上海自由贸易试验区建设、科创中心建设、食品安全城市建设和生态宜居城市建设。

上海市人民检察院第三分院在改革探索中，发挥铁检系统原本就有的“去行政化”的体制基因和“跨行政区划”的优势，把分布在长三角“三省一市”的五个铁检基层院纳入改革视野，创制性地提出了“铁检基层院”与“上海三分院”在改革试点中的关系是工作联系体、改革结合体、命运共同体，三位一体的思路。

按照“局部争取、加强实践、提高能力、留好端口、准备对接”的工作思路，加强与所在地省院的沟通，提出跨行政区划民行检察监督的具体设想。现杭州、南京、徐州铁检院均已开始办理具有跨省辖市行政区或省级行政区情形的民事、行政案件。

截至2017年5月25日，上海检察三分院共受理新增管辖案件484件853人，中央政法委改革试点方案中确定各类跨行政区划检察院特殊案件管辖已全部覆盖。其中，涉及海关案件324件484人，食品药品安全监督案件23件87人，知识产权监督案件36件55人。该院成立以来，已办理了“11·25”日本神户牛肉案、生产销售假婴儿乳粉案、以工业氯化钠冒充药用氯化钠的生产假药案等一批重大有影响案件。

2017年5月1日起，上海市第三中级人民法院、上海铁路运输法院开始进行集中管辖跨行政区划民商事案件的工作试点，三分院的跨行政区划特殊案件的办案范围有了进一步的拓展。

高铁的安全关系千家万户。三分院利用铁检机关跨行政区划的优势，在总结杭州院工作经验的基础上，在浙江、江苏、安徽、上海三省一市着力开展“高铁沿线安全隐患专项检察监督活动”。他们带领并指导杭州、徐州、合肥、南京、上海铁路检察院深入实地全面排查，依法打击刑事犯罪，就安全隐患问题提出检察建议，保障铁路运输安全。同时，用支持起诉、督促起诉等方式推动铁路单位维护合法权益，促使侵权单位和个人停止侵害、恢复原状、赔偿损失等。

监督活动得到了上海铁路相关部门和所在地方检察院的支持，上海铁路局先后两次汇总梳理该局管辖范围内高铁沿线外部安全隐患的数据，上海市检察院第三分院对数据进行分类整理后下发各基层铁路运输检察院。各级铁检机关与隐患属地检察机关建立协调沟通机制，很快形成“路地”检察机关联手，線上线下同步的态势。该专项活动得到高检院铁路运输检察厅的高度肯定。今年3月，高检院铁路运输检察厅专门下发通知，要求全国铁检机关开展“推动解决铁路线下安全隐患专项活动”。

尽管三分院的探索实践取得了阶段性成效，但他们也向记者坦承了在改革中遇到一些问题和困难：

首先，目前的跨行政区划检察院改革仍局限在上海市行政辖区内区之间的“跨”，与中央提出的“建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”的改革要求还有较大的距离；其次，铁路基层检察院、法院管理体制的不同导致同步检察监督行使困难。加之三分院的新增管辖没有突破省际的局限，造成了对上海市以外铁路基层法院新增管辖案件审判活动监督的不同步；再次，跨行政区划检察院的改革，涉及整个诉讼格局的变化，也牵涉到一些工作机制的配套问题，有待于进一步的探索研究，等等。

对此，三分院相关部门建议，结合跨行政区划检察院发展的趋势，及时修改相关法律，进一步明确跨行政区划检察院的功能定位、案件管辖范围、诉讼层级设置、内外部管理体制和工作机制等，为改革提供有力的法律保障。endprint