建筑工程安全监管问题与对策研究

刘国买 傅敬宾

(福建工程学院 福建福州 350118)

建筑工程安全监管问题与对策研究

刘国买 傅敬宾

(福建工程学院 福建福州 350118)

随着社会的快速发展和城市化进程的加快，建筑工程的规模和体量不断增大，建筑工程安全监管工作的难度也在不断增加。建筑安全监督机构监管的能力与建筑行业的发展速度仍然存在很大差距，提升安全监管能力已经迫在眉睫。文章主要对建筑工程安全监管体系中的法律法规体系未与时俱进、安全监管机构责权不一、各方主体责任落实不到位等问题进行研究分析，进而提出要与时俱进完善法律法规、建立责权统一的安全监管方式、强化监管促成各方主体责任落实等相关改进对策。

建筑工程；安全监管；问题；对策

0 引言

根据住建部《2016年房屋市政工程安全生产事故情况的通报》数据显示[1]，全国共发生房屋市政工程生产安全事故634起，死亡735人,同比2015年起数增加192起，死亡人数增加181人，特别是2016年江西省“11·24”丰城电厂坍塌事件导致74人死亡，2人重伤的特别重大事故，社会影响特别恶劣。建筑行业的安全生产与国民经济的发展、社会的稳定和广大人民群众的生命财产安全密切相关，确保建筑工程的安全生产尤为重要[2]。但目前的安全监督机构在安全监管过程中存在诸多的问题，建筑工程安全监管未能到位，导致无法很好地实现建筑工程安全。本文主要针对建筑工程安全监管体系中的法律法规体系，安全监管机构的责权，各方主体责任落实等存在的问题进行了研究分析，进而提出相应的改进对策。

1 建筑工程安全监管体系及存在的主要问题

建筑工程安全监管机构，要做好建筑工程安全监管工作，需要在完善的建筑工程安全生产法律法规体系下构建其安全监管体系，如图1所示。且各方履职到位，才能确保建筑工程的安全生产。但是，由于监管体系中法律法规，政府授权监督与安全监督机构的履职，安全监督机构对各方监督和各方主体相互监督履约等存在着诸多问题，导致无法很好地实现建筑工程安全生产。

1.1 法律法规体系未与时俱进

目前建筑工程安全监管依据的法律法规体系基本分为4个层次，由高到低：第一层为全国人大及其常委通过的法律性文件。第二层为国务院制定的法规性文件。第三层为部门规章(住建部部等国务院下属部委制定)、地方政府规章(省、自治区、直辖市人民政府或经国务院批准较大的市人民政府制定)、安全规程和标准(标准化行政主管部门和住建部行政主管部门)。第四层为地市(区)制定的实施办法和具体实施细则，如图2所示。

图1 建筑工程安全监管体系一

图2 建筑工程安全监管体系二

近年来，建筑行业作为经济发展的重要组成部分，发展迅猛，新工艺、新技术层出不穷，建筑安全法律法

规体系应当要根据行业的发展进行相应调整，以适应行业的不断变化。但建筑安全的法律法规体系各层级间更新不一致，与建筑工程安全监管发展所需的依据脱节，如表1所示。由表1可以看出，同样内容法规或部门规章未根据法律的更新而及时修订，而有些法律法规甚至长达10多年未修订。由于各层级间未及时相应地更新，导致法律、法规与各部门制定的规章，标准衔接不完善或标准又不完全一致。从而使得目标及责任划分不够明确，适用面不够广，可操作性不强，因此存在相同的违法条件由于人为选择的处罚依据不同，造成处罚的结果也就不同。执法过程中容易由于某些原因造成监督人员在执法上执行尺度不一致，人为的漏洞易导致权力的寻租。如关于“施工工地围挡未设置”的处罚标准，《中华人民共和国大气污染防治法》为“责令改正，处一万元以上十万元以下的罚款”，在《建设工程安全生产管理条例》为“逾期未改正的，责令停业整顿，并处5万元以上10万元以下的罚款”，而在《福州市大气污染防治办法》为“限期改正，并给予警告，情节严重的，处以三千元至一万元的罚款”。

表1 建筑工程安全法律法规体系构成(部分例子)

1.2 安全监管机构职责与授权不统一

建筑安全监管的职责应是上级政府部门授权的对有关建筑工程安全生产的政策和各方主体责任的落实进行监督、检查并反馈，以及政策的协助制定，行使的是行政执法权，对政府所授权进行履职。建筑安全监管应该是一个系统性、综合性的管理，建筑安全监管机构职责体系如图3所示。安全监管机构职责体系应是按法律法规以及地方根据实际情况所制定政策进行组织宣贯、实施和落实，并根据组织的情况制定检查计划后进行实施监督检查，对各方主体的问题进行落实整改，最后将总结控制的结果反馈给上级，进行政策修订后进一步落实，形成一个良性的循环。但实际的安全监管中，安全监督机构一方面要应付日常检查、各种专项大检查和重点检查等执法检查，陷入检查、发现问题、整改、反馈和再检查的死循环中，在政策的协助制定、修订和总结性的反馈的职责未履职到位。监督检查中过于注重实体细节检查，将自身的监管职责与现场安全员的职责混淆，忽视了各方主体责任的重要性。另一方面，监督机构在承担建筑安全监管的同时，又承担了过多的非建筑安全监管的事项。如福州地区的安全监督机构还得负责施工扬尘治理，施工维稳工作(劳务纠纷、农民工工资等)，卫生管理，有些甚至承担工地的灭蚊防虫、艾滋病防治等许多非职责范围内的工作，过多地承担了非授权的工作。职责不清，与授权不一致，必然导致监管落实不到位和效能低下。

1.3 各方主体责任与安全监管落实不到位

由图1可以看出，建设单位、监理单位、施工单位各方履约、安全监督机构监管到位，对于实现建筑工程的安全生产起着决定性的作用。但目前建筑工程中监督机构在监管上以及各方责任主体之间，在安全管理的履职和监督上均存在不到位的情况，造成许多安全管理问题。

建设单位重成本、进度，忽视安全管理，建筑工程中经常由于利益或政治等原因，造成项目施工盲目赶进度，甚至是先开工后报备等情况，在建设单位过于注重进度的情况下忽视了安全管理工作。同时，有些建设单位为了利益最大化，通过各种手段将工程低价发包给施工队伍，或存在不同程度强迫施工单位“垫资”，导致项目在安全管理方面的资金投入有限，无法满足安全管理的技术和措施要求。而建设单位又往往认为施工安全是施工单位的责任，与其无关，未起到安全管理的监督职责，极易导致安全问题发生。

图3 安全监管机构职责体系

施工单位对安全管理重视不够。部分施工单位过于注重眼前的经济目标，而忽视了长效安全管理带来的利润。为了获得经济利益，低价承揽或“垫资”承包工程，仅对进度和成本的管理目标履职，忽视安全管理的投入。许多施工单位缺少安全技术管理人员，且多存在人员挂靠等行为，安全机构、安全生产制度等流于形式，导致安全管理不到位。由于建筑工程中施工从业人员大体存在安全意识不强、安全技能欠缺、文化水平较低等问题，而施工单位往往不重视这些人员的安全管理，忽视安全教育的投入，“三违”发生习以为常[3]，易导致安全事故的发生。

监理单位沦为“橡皮图章”。由于监理单位受雇于建设单位，且采用低价中标的方式，往往建设单位要求做什么就做什么，背离了其第三方监督的实质作用。受经济利益的驱使，现场监理人员配置与报备相差甚远，且受制于建设单位，沦为建设单位催进度、控成本的工具，成为项目施工的盖章流转站，对施工单位的安全管理无法起到制约作用。

安全监督机构一方面由于人员配备、知识结构水平、技术装备等不足，导致监督能力的不足与工程量不断增加的不匹配问题越来越突出，监督工作有心无力，监管不到位。另一方面，对于各方主体履职不到位等违规行为缺乏强力的制约措施，经常存在视而不查、查而不处、处而不严的情况[4]，监管效果不佳，无法有效督促各方主体责任落实。

2 提升建筑工程安全监管水平的对策

2.1 与时俱进完善法律法规体系

作为安全监管的依据和执法标准，法律法规体系只有与行业的发展相一致，且各个层次间能够及时地更新修正完善，才能保证安全监管的合法、合理和一致性。应根据现有建筑工程安全状况全面调研和研究分析未来发展方向(如至少以五年规划为一周期)，分析建筑工程的安全特点实施修订，健全工程安全管理的相关法律、法规、规章和标准等。立法要更加明确各方主体及建设主管部门的权利与义务，当法律修订时，法规、规章、标准等应当及时进行修订，保持实施的一致性。部门规章、地方性规章和行业安全规程和标准应根据实际情况，及时更新以适应行业发展。地市区制定的实施细则和办法应遵循在法律法规的基础上，制定操作性强，各责任主体的安全责任明晰、高违法成本且能够有效实际应用的细则，及时摒弃过期和不可操作的条款，为安全监管提供具体详尽可靠的依据。修订法律法规体系时要综合解决其间存在的矛盾、冲突和衔接不一致的条款，立法机关和法制机构要及时解决并妥善处理相关法律法规之间的关系。不仅要把握好法律法规出台的时机，还要确保法律法规体系综合配套，相互衔接，协调一致，使得法律法规体系具体落到实处。只有制定完善的建筑安全法律法规体系，才能为建筑工程安全生产实现提供保障基础。如《建设工程安全生产管理条例》(2004年2月1日起施行)，其作为建筑工程安全监督管理的重要依据，主要许多条款制定依照的是《中华人民共和国安全生产法》，而《中华人民共和国安全生产法》于2014年8月修订，2014年12月1施行，其中许多依据的条款已发生变更，因此《建设工程安全生产管理条例》必须根据上位法的变更及时调整细化。地市区制定的实施办法，如福州市关于建设工程违法行为的《行政处罚自由裁量权》也应根据法律的变更及时调整细化，制定明确、可操作的自由裁量处罚办法，使法律法规的执行落到实处。

2.2 建立责权统一的安全监管方式

明确建筑安全监管行政执法的职责，在委托权限内除了做好日常监管检查，更需要注重政策的落实和合理修订。制定合理检查计划并组织检查、总结和反馈，不断修正适合实际运用的高效合理的监管方式，形成良性循环。明确建筑安全监管的职责权限，明确并承担相应责任，在良性循环中不断创新建筑安全监督管理的办法，构建先进合理的安全监管方式，提高监管效能，实现监管的三个转变。定性监管转向量化监管，不能对建筑工程进行简单的好、中、差定性，必须要有量化考核，以量化考核结果作为对工程的评判或管理标准。微观管理转向宏观管理，不能以“工程保姆”式的安全员管理方式对建筑工程进行监管，重点是监管企业的安全管理行为[5]。事后管理转向事前管理，不能在发现或出现问题后才去进行监督检查，而是应该建立预警机制，对出现的安全问题能及时预判，问题出现时能及时解决。如各地区建设行政主管部门将施工现场的监督执法权委托给其建设工程安全监督机构时，双方应签订《监督执法委托书》，并以绩效考核方式明确监督机构的职责、权限、安全生产目标、问责内容等，使得监督机构明确监管职责，做到执法有据、尽职免责、失职追责，以督促监管方式的改变和效能的提高。

2.3 强化监管职责促成各方主体责任落实

监督机构一方面要通过人员培训、人才引进、新技术配备使用等提升安全监督能力，建成高效、高质量的监督队伍与工作量和建筑行业的发展相匹配。另一方面，要依照法律法规对各方主体进行严格监管，对违法安全生产、主体责任落实不到位的行为予以坚决制止，做到发现一起，落实一起，将监管落实到实处，促成各方主体重视安全管理，相互之间监督、履职到位，落实主体责任。同时，政府在授权监督执法过程，要对那些执法不严、有法不依的违纪违规的执法人员或监督机构予以坚决处理，绝不姑息。对安全监督机构进行绩效评估，确保监督执法的公正、客观和有效性。

各方主体要将安全管理目标与进度、成本、质量三大管理目标摆在同等地位，主动参与到安全管理中，将长效安全管理的实现作为经济管理目标和战略管理目标。加大对管理人员的安全意识培养和对施工现场作业人员的安全技能培训和安全教育，营造安全生产的氛围。各方要对安全措施费足额投入，并履行监督、使用、给付的职责，确保安全措施费用的有效使用。同时，建设单位对于项目要制定科学合理的工期并严格遵守，施工按照法律法规选用优良的施工队伍，有效授权监理单位履行监督职责并对其进行监督，或引用第三方监督机构对施工单位的各项主体责任进行督促落实。施工单位要杜绝人员挂靠和不科学的低价承揽行为，落实好安全生产责任制，加大对现场管理人员及力度的投入，消除现场的各项安全隐患(如重大危险源的识别控制和各项风险预防措施的落实)。监理单位应按照法律法规和合同内容对建设工程进行管理，落实对建设单位履约和对施工单位监督的监理职责，公正客观地履行其监督职责。

如，福建省目前正在使用的《福建省工程项目建设信息系统》中对施工单位、监理单位的主体责任履职情况通过工程项目的考核进行动态记分，记分情况纳入企业综合信用平台，在网上公开公示，排名高低直接影响企业的招投标，对施工单位和监理单位的主体责任落实督促起到良好效果。当然，该系统还应进一步整合资源，将建设单位纳入系统，对其履职情况进行动态考核，并记入其企业的综合信用评价，对于主体责任未能履职到位的建设单位列入黑名单，限制其投、融资等。同时，监管人员也应纳入该信息平台，对执法人员的监管行为进行量化考核，对于违纪违法，监管不到位，未履行职责的行为进行公示并告诫，吊销执法资格，移送检查机关等处理。通过公开透明的信息系统的综合使用，促成监管职责和各方主体责任有效落实。

3 结论

综上，安全监督机构通过有效授权明职履责，在与时俱进的完善法律法规作用下，采用合理高效的监管方式和手段，方可促成各方主体责任的有效落实，从而实现建筑工程的安全生产。

[1] 2016年房屋市政工程生产安全事故情况通报,住房城乡建设部.http://www.mohurd.gov.cn/wjfb/201702/t20170214_230594.html.

[2] 张仕廉,董勇,潘承仕.建筑安全管理[M].北京:中国工业建筑出版社,2005.

[3] 江华.建筑工程安全管理问题及对策的研究[D].武汉：湖北工业大学,2016.

[4] 侯长青.基于行政管理体制改革背景的建筑安全监管体系研究[J].河北建筑工程学院学报,2011(01):118-121.

[5] 李晓兰.建筑工程施工安全政府监管研究[D].北京：中央民族大学,2016.

Study on Problems and Countermeasures of Construction Safety Supervision

LIUGuomaiFUJingbin

(Fujian University of Technology,Fuzhou 350118)

With the rapid development of society and city urbanization,the scale and volume of construction projects are increasing,so the difficulty of construction safety supervision is also increasing.There are still a large gap between development speed and capacity of construction safety supervision.There is no doubt that it is very important to enhance the safety supervision.This article studies and discusses some problems which lead to the result ,for example the system of laws and regulations in the safety supervision system of construction engineering is not advancing with the times,the safety and supervision organs have different rights and responsibilities,and the main body responsibilities of the parties are not in place,and so on.In order to improve safety regulation capability,it is very important to improve the laws and regulations with the times,establish a way of safety supervision with unified responsibility,strengthen the supervision of the parties to promote the implementation of the main responsibility and other related improvements.

Construction; Safety supervision; Problems; Countermeasures

刘国买(1966- )，男，教授。

E-mail:823069183@qq.com

2017-05-26

TU712+.2

A

1004-6135(2017)09-0090-04