回归审判独立的理性界址：现行法院内设机构运行的问题与思考——以C市两级法院为样本

成都市中级人民法院课题组

2017年10月，习近平总书记在党的十九次全国代表大会中明确指出：“深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”这是在党的十八届四中全会提到的“完善司法管理体制和司法权力运行机制，推进建立以审判为中心的司法制度”的基础上提出的更高法治要求。〔1〕付丽萍：《基层人民法院内设机构“去行政化”改革研究》，载《深化司法体制改革》2016年第2期。我国法院系统长期存在的行政权与审判权交叉运行的现状，对审判权的独立运行带来了负面影响。毫无疑问，法院内设机构及人员配备的重整将成为新时期司法改革中极为关键的一环。如何最有效地利用司法资源，并在此基础上保障司法公正独立，是法院改革者必须思考的问题。本文将以S省C市法院为研究样本，立足实证考察，从“审级差异、事务分工、权力运行”等三个维度对现行法院内设机构运行的问题进行逻辑化、类型化研究，为法院内设机构“是否有必要改革、如何选择改革路径、怎样进行改革操作”这一基本问题提供具体参考。

一、三维考量：“科层制”法院内设机构的特点与合理性

（一）空间维度：点线面三维透视角度下法院内设机构运行特点

1.点上层面，内设机构呈现出独立化、专业化的运行特点

以C市法院为例，中基层法院以三大审判业务和执行业务为主线，分别设置对应的民事审判庭、刑事审判庭、行政审判庭及执行局等普遍性机构。其中，因民事案由繁杂、事务众多，民庭一般又被专业化细分几个庭，基层法院一般设置2-3个民事审判庭，C市中院则设置了6个民事审判庭。同时，设置立案庭、审判管理办公室、研究室等审判综合部门，由其履行审判服务、审判管理和决策支撑等职责；设置政治处、办公室、监察室等行政综合部门，分别负责院内政工人事、行政管理和纪检监察工作。此外，基层法院从“两便原则”出发，设置了不少派出法庭，C市基层法院设置派出法庭的情况较为普遍，其设置的派出法庭数在3-5个左右，其中三圈层〔2〕本文中的圈层是C市对城市规划建设的特殊划分，一圈层指的是C市主城区，二圈层指的是近郊区县，三圈层指的是远郊区县。J市法院派出法庭最多为13个〔3〕2016年5月，经国务院及S省人民政府批准，J市（县级市）改由C市代管。该市简行政区域分为58个乡镇街，因此派出法庭数量也位居C市21家基层法院第一。，一圈层C区法院派出法庭最少为1个，另有一圈层W区法院和G区法院未设立派出法庭。早期派出法庭负责审理该区域的一审民事案件，随着近年来法院内设机构职能分化重组，派出法庭“地域+专业化审判”的趋势越来越明显，如一圈层J区法院下设的三个派出法庭中，A1法庭专门审理机动车交通事故纠纷案件，地处C市最大商圈的A2法庭专门审理借款合同纠纷案件。C区法院下设A3法庭专门审理该院的机动车交通事故案件。

2.线上层面，内设机构呈现出科层化、并行化的运行特点

这主要表现为：

第一，垂直条线上呈现出科层化运行特点。现有法院内设机构不区分审判事务和行政事务，在整体上采取行政机关的管理模式。以C市法院审判部门为样本分析，法院内部划分为“院长-副院长-庭长-副庭长-审判团队-干警”6个层级。法院院长负责统领全院的审判、行政、人事工作。法院副院长分管领域内的审判、行政、人事工作。庭长是主持审判业务庭工作的中层负责人，副庭长协助庭长管理部分工作。案件审理则由各业务庭的审判团队完成，审判团队通常由审判人员与审判辅助人员构成，审判团队负责人统筹安排团队人员日常事务。

图1 C市基层法院管理层级图

第二，水平条线上呈现出审判事务条线与综合事务条线并行的特点。从审判事务条线来看，C市法院设置民事、刑事、行政三大审判庭，再设审判监督庭、执行局，各自行使审判执行职能。其中，因民事案件数量较大，通常有2-3个审判庭按案由或案件繁简程度分门别类开展审判工作。从样本情况来看，主城区基层法院一般下设3个民事审判庭，区县法院一般下设2个民事审判庭（L区、P市法院等案件数量较多的远郊法院仍设立3个民事审判庭）；W区法院则共下设8个民事审判庭。从综合事务条线来看，C市两级法院审判综合部门一般包括审管办、研究室、技术室、法警队和诉服办五大部门。行政综合部门机构主要包括政治处、办公室和监察室三大部门。基层法院财务室内设于办公室之内，但个别法院将财务部门单独成立机构，如W区法院和S区法院专门成立计划财务装备科。此外，多数法院撤销或变更了书记官室，但仍有一圈层C区、二圈层Q区和L区、三圈层C市四个基层法院保留了该机构。

3.面上层面，内设机构呈现出交叉性、模糊性的运行特点

法院内部呈现出多部门统一、多口径归口的运作特点，事务“区分+组合+交叉”现象明显。 一是审判业务分配交叉，如基层法院诉讼服务中心与立案庭在提供诉讼引导、查询咨询、材料收转、判后答疑等诉讼服务和开展线上线下调解工作等方面难以完全分割等。二是行政事务分配交叉，如Q区法院书记官室负责对书记官管理、培训、教育和考核，职能与政治处发生重合；又如研究室承担重大稿件写作和宣传的职能，与办公室及政治处宣教职能存在重合。同时，法院全局性综合工程或重点改革项目通常由单一部门牵头抓总、多个部门组织配合，由此诞生了各种各样的非编议事机构。以C市中院为例，截至2016年，院内以规范性文件确定的非编议事机构共计22个。此外，法院的司法职能与传统社会职能、行政机关职能相混同，客观上模糊了审判机构和综合部门之间的边界。

（二）时间维度：法院内设机构与同时期社会需求紧密联系，呈现出时代性、历史性特点

1.因新型业务出现而新设业务庭

C市中院于2006增设未成年人案件综合审判庭，2016年在民五庭加挂清算与破产审判庭牌子，2017年增设知识产权审判庭。基层法院如一圈层J区、G区两家法院和二圈层P区法院均设置了知识产权审判庭；二圈层X区法院和三圈层C区法院设置了速裁庭，主要负责小额简易民事案件的审理；国家级自贸区所在的S区法院设置了劳动争议、道路交通、房地产三个专门审判庭，并专设自贸区审判团队。

2.审判部门和综合部门数量趋同

以C市法院为例，C市中院的审判业务部门与综合部门数量比为12∶13，综合部门数量略高于审判业务部门；C区法院、Q区法院审判业务部门比综合部门多1-2个内设机构；L区法院审判业务部门与综合部门数量持平，均为13个，D县、P县、X县、W区、CZ市、J区等基层法院综合部门数量仅比审判业务部门少1-2个，其他基层法院综合部门数量略低，但差距并不明显。此种内设机构设置比例表明，司法资源的配置与实际业务的需求并不相称。

表1 C市两级法院内设机构设置情况表（不完全统计）

续表

图2 C市法院审判业务部门数量小于或等于综合部门法院情况

（三）辩证维度：现行法院内设机构的合理性分析

有风方起浪，无潮水自平。正如德国哲学家黑格尔所言：凡是合乎理性的东西都是现实的，凡是现实的东西都是合乎理性的。〔4〕黑格尔：《小逻辑》，贺麟译，上海人民出版社2009年版，第6页。法院内设机构从建国以来经历了多次调整与改革，在打磨和试错过程中不断契合时代发展的需要，并在推动我国法治进程和法院发展过程中发挥了特殊历史作用。

1.现有机构设置有利于确保党的核心领导地位

党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出：“要不断加强和改进党对全面推进依法治国的领导”。马克斯·韦伯认为“科层制是特定权利的施用和服从关系的体现”〔5〕马克斯·韦伯：《经济与社会》，阎克文译，上海人民出版社2010年版，第55页。，在某种意义上说，行政化、科层化的运行特点更有利于确保党在依法治国中的核心领导地位。在政治领导方面，由院党组集体决策大政方针，确保政治方向的正确性；在思想领导方面，可以积极传播党中央和院党组的思想；在组织领导方面，可以确保法院队伍在组织结构上的纯洁性。其次，现有机构设置有利于党的精神传达落实。科层制是“法律化的等级制度”，〔6〕戴维·毕瑟姆：《马克斯·韦伯与现代政治理论》，徐鸿宾、徐京辉、康立伟译，吉林出版社2015年版，第135页。下级法院对上级法院精神的遵守和落实成为司法活动中不可或缺的一环，中央的精神能够在科层式结构中畅通无阻，传达至基层的每一个角落。

2.现行机构设置有利于行政事务、人事管理工作开展

科层式管理结构把整个社会变成一架非人格化的庞大机器，在细化分工的基础上不断提高功能效率，以保障社会组织最大限度地获取经济效益。〔7〕闻丽：《科层化：科层制组织的理性与非理性》，载《学术论坛》2005年12月刊。就人才管理而言，科层制下法院机构设置虽然被诟病为“司法行政化”问题已久，但也有利于法院干警发展。〔8〕刘练军：《法院科层化的多米洛效应》，载《法律科学》2015年第3期。我国四级法院与地方行政区域的层级划分吻合对应，如同在法院和党政部门之间搭建了“等量换算”的桥梁，可实现人才交流。同时，科层式组织架构为法官搭建了阶梯式晋升道路，使其在循序渐进的成长过程中充分积累法律实践经验。就物资调配而言，科层式管理结构让法院具有资源整体调度的能力，特别是在大型活动开展之际。如2017年8月20日至9月1日三天内，S省高级人民法院在全省范围内开展“执行大会战”，集中攻坚、统一行动，三天内全省三级法院共17个中级法院院长、180多个基层法院院长指挥调度，共出动干警21530人次，出动警车4689台次，执结案件4230件。〔9〕四川省高级人民法院官网：《四川法院开展执行“大会战”3天执行到位10.8亿元》，http://118.122.95.223/xwzx/fydt/2017/09/14103744998.html，2017年10月19日访问。科层制机构模式在组织该种全域范围内的大规模审执案件中发挥了极强的效率优势和组织优势，有效保障了大型工作的如期推进。

图3 现有法官阶梯式晋升模式vs. 扁平化管理下法官柱状晋升模式

3.现行机构设置一定程度上有利于疑难案件的消化过滤和裁判尺度的统一把握

现行法院机构设置中，衔接普通干警与高层领导之间的庭室具有承上启下的作用，庭室功能的强化不仅可以为法官提供裁判参考，形成疑难案件的消化过滤网，还有利于案件尺度的统一把握。一般来说，大量案件经过合议庭的过滤，再经过庭级层面的过滤，最后到院庭长和审委会处，往往是真正具有研究价值的疑难复杂案件，由此总结而成的审判经验与审判规律才具有普遍指导意义。正如C市中院分管民事审判工作的副院长在谈到庭室职能取舍中所言：“目前庭室职能的正常发挥有利于规则的形成和指引作用的发挥，打掉庭长、分管副院长的权威则可能出现裁判意见碎片化的问题。”

图4 法官科层式案件管理模式下的审判事务过滤机制

二、考究症结：现行法院内设机构存在的问题

（一）审判权运行维度的问题分析

1.机构设置过多，分散审判力量

这主要表现为：

第一，法官分散安置到多个机构之中，使得有限的审判力量不断分流。一方面，审判综合部门的增加必将带来审判庭室法官人数的减少，对审判资源起了分流作用。以案件量较大的一圈层C区、W区法院为例，研究室负责人均由员额法官担任，同时还承担文秘信息宣传工作，因此办案数仅为普通员额法官平均办案量的1/2甚至1/3。又如在C市C区法院中，审判执行监督庭副庭长为员额法官配置，主要审理审执异议案件，案件审理类型为疑难复杂案件。按照C区法院员额法官办案任务标准，审理疑难复杂案件的法官每年须完成240件办案量，但审判执行监督庭的实际收案量通常还达不到这样的办案量要求，则该名法官还需调剂民庭和行政庭“吃不消”的案件，以解决自身“吃不饱”的问题。另一方面，根据案件分流、专业审判的要求而增设的审判庭工作量不足，不得不挪借他庭案件审判，这同时破坏了两个庭的专业化审判。如C市中院传统审判业务庭民二庭在2017年1-9月的旧存数量为669件，而新设专业化审判庭少家庭旧存仅为3件，新收案件量民四庭为3765件，少家庭则仅为714件，新收案件量对比十分悬殊。

图5 2017年C市中院民事专业化审判庭案件量与民事传统业务庭案件量统计表

图6 ：C市部分基层法院普通员额法官办案任务与研究室负责人办案任务对比图〔10〕因C市下辖基层法院较多，本文选取了具有代表性的6家法院作为对比样本，分别是位于主城一圈层的W区法院和C区法院；位于二圈层的P区法院和S区法院；位于三圈层的C市法院和J市法院。

第二，内设机构的增多客观上增加了领导职数，具有丰富审判经验、业务能力强的资深法官和综合部门中坚力量成为“法院领导”，但办案数却有限。如图表所示，C市中院院、局级领导16名，中层领导52名，院庭领导占总编制人数的15%左右；其他基层法院中层领导数量多处于20名到30名之间，其中L区法院中层干部人数达到了44人。院级领导数量多处于6名到10名区间，W区法院院级领导超过10人。从领导占比这一数据分析，大多数基层法院院庭领导占比在30%以上，共4家基层法院领导占比超过了40%，其中L区法院领导占比达到了59.34%。同时，如P区法院的特殊情况，法院得到当地组织部门许可，存在副职占用正职编制数量调配的情况。长期以来，院庭领导深陷根深蒂固的行政化藩篱和不合时宜的事务杂务中，在带头办理重大疑难复杂案件、新类型案件方面，未能充分发挥其审判能力，也难以突出其办案的示范指导作用。

表2 C市法院领导人数与普通干警编制数对比表（不完全统计）

续表

图7 部分基层法院人员构成示意图〔11〕主要选取了领导占比最大的L区法院、领导占比居中的P区、Q区法院和领导占比最少的J1区法院最为对比参考，面积圈由内至外分别为L区法院、P区法院、Q区法院和J1区法院数据。

2.稀释法官权重，弱化审判独立

这主要表现为：

第一，法院组织的行政性结构以及“一把手”决定审委会成员工作评价的机制，使得审委会民主集中的决策优势容易异化为个人意见代替群体意见的不合理格局。

第二，院庭长裁决案件走向的现状仍然存在。院庭长裁决重大案件的依据主要是承办人的汇报，并通过直接指示、参加合议以及审查、批注、修改裁判文书等方式完成其对案件的裁决。当合议庭的意见与其不符时，院长、庭长则可能拖延甚至拒绝签发裁判文书，直至案件提交审委会，从而在事实上形成了院庭长的幕后裁决。

第三，行政程序代替诉讼程序的现象更为突出。在审理的重大、疑难、复杂案件，尤其是涉重大维稳、敏感、舆情案件时，庭审程序更容易形式化，如协调程序代替庭审程序，审批程序代替合议程序等，合议庭合议的结果均需报院庭领导把关，合议程序沦为审批程序的附庸。

（二）综合事务管理维度问题分析

1.职能交叉冲突较为明显

综合部门的职能虽然大致区分为政治处“管人”、办公室“管物”、监察室“监督”、审管办“管业务”、研究室“作智库”，但具体而微上，仍然存在交错的问题。以J区法院研究室工作为例，自2011年审管办成立后〔12〕2011年8月，J区法院审管办正式成立，原属研究室的司法统计、审判质效分析和运行态势分析、审委会记录、案件流程管理和质评等职能被划归审管办，且明确研究室和审管办同属审判业务综合部门。，研究室的司法统计和审判管理职能被剥离，其无法掌握审判综合情况或者案件信息，审判调研成了无源之水、无本之木。同时，研究室的职能定位也开始逐渐偏向行政部门，与政治处、办公室存在着工作交叉。如J区法院研究室负责外宣，政治处负责内宣，当对先进人物先进事迹进行宣传时，由政治处负责，当需要“由内而外”的宣传采访报道时，研究室就必须协助配合，仅因内宣、外宣区别而僵硬分工。此种职能交错效率低下，不利于工作开展，甚至出现了推诿扯皮。

图8 中基层法院研究室、政治部、办公室职能交叉示意图

2.职能细分带来的管理碎片化

法院内设机构 “碎片化”指的是众多法院部门之间业务分割的情况，其弊端之一是造成工作组织流程的分割。一个完整、连贯的综合业务流程往往被分割成许多部分，增加了各个部门之间的交流难度，使得整项工作运行时间长、协调成本高，还容易造成多头领导、下属人员无所适从的情形，导致工作效率低下。法院内设机构的过度分工，容易让法院工作分散化，无法创造整体效益，同时一项法院工作需要多个业务分割的部门进行协调配合，相应的工作效率也会变慢。〔13〕陈爱武：《论家事审判机构之专门化——以家事法院为中心的比较研究》，载《法律科学》2012年第1期。

3.过多的管理层次造成管理重心偏高

过多的管理层次造成管理难度加大，信息交流速度减慢，信息失真率高，工作之间的协调成本高，人力、物力资源耗费大。过高的管理层次，也会使得领导重心偏高，对下情知之较少，容易造成管理脱离实际，决策缺乏科学依据，从而造成工作失误。在规模比较大的法院里，审管办要直接管理上万案件的审理活动，政治处要面对全院几百名不同工作类别的干警，在通常情况下，职能部门很难驾驭如此大的管理跨度，无形中造成工作粗放凌乱，因而势必降低法院管理的质效。而各庭室部门之间缺乏平行沟通，一旦出现庭室利益冲突和沟通障碍，便会造成法院管理的不协调。

图9 法院内设机构信息传递路径示意图

（三）审级差异化维度的问题分析

1.中级人民法院存在的特殊问题

这主要表现为：

第一，中级法院内设机构与基层法院对口衔接不流畅。一是多头考核评价。设定考核指标后，多项任务多次考核。二是多头业务管理，中院职能部门通过召开片区会议、发布文件等方式指导下级法院工作，同个基层法院部门要对口3-4个部门的业务管理，耗费了大量的精力。三是多头人事管理。上级法院通过上挂乃至调动等方式对下级法院人员进行管理，加深了上下级法院的行政管理关系。

第二，中级法院部门壁垒和增设非编议事机构的现象更为突出。中级法院在四级法院中处于承上启下的传达枢纽地位，工作更多、难度更大，但其体量大、分工明确、人员流动小，内设机构壁垒较深，需要更高级别的领导“挂帅协调”“联合攻关”，因而非编议事机构更多，并呈现如下特点：一是非编议事机构功能并不直接指向“以审判为中心”。C市中院现有的22个非编议事机构中，涉及服务党政大局的6个、服务党组的2个、党建思政的2个、信息化和网络安全的4个、后勤保障的6个；而涉及司改和审判业务的仅有3个，不到总数的15%〔14〕这3个与审判业务相关的非编议事机构具体为司法改革领导小组、审判执行管理监督委员会、民间借贷纠纷和非法集资类刑事案件审判执行工作领导小组。。而每个议事机构都需要定期或不定期召开各种协调会议，文山会海随之而来，而参会人员其实固定不变，大量的工作时间都消耗在协调会议中，严重挤占了法院资源。

表3 C市中院非编议事机构一览表

第三，中级法院的管理成本和审判运行成本更大。以C市中院为代表的副省级城市中级法院，下设21家基层法院（为全国最多），在人力上，中级法院较之基层法院需要投入更大的人力到审判保障和后勤保障综合部门中，以确保对全市两级法院审判业务的全面监测管理，自身高难度的一审案件和21家基层法院的上诉案件、类案请示、重点改革工作和对口业务指导工作均需要大量审判人员参与其中；在物力和财力上，中级法院上要承担完成最高法院、高级法院的指导任务，下要负责对基层法院的监督管理，使得有限的物力财力资源更为紧张。

2.基层人民法院存在的特殊性问题

这主要表现为：

第一，人员真空现象更为常见。C市基层法院人员编制整体有限，一般控制在100人左右，以P县、X县为代表的远郊法院人数甚至不足70人，而设置机构多在20个左右，岗位虚化的现象比较严重，岗位人均人数仅有3-7人，且“将多兵少”现象非常突出。二是部分岗位并无实际需要，因人员分配不够而出现“有岗无人”的情况。如C市法院下辖的CZ市、J区、P区等法院将审监庭与审管办合并，C区、W区则将审监庭归并入其他行政庭办公，审监庭仅保留庭长一个职位开展审判监督工作，成为典型的“光杆司令”庭室。此外，部分机构所承担的业务因时代更迭而逐渐消减，业务基础的丧失带来内设机构职能虚化，与该业务对应的内设机构同时面临撤减或转型，最明显的莫过于书记官室的变化。〔15〕如一圈层J区、二圈层J县两家法院直接裁撤了书记官室；一圈层C区、二圈层S区、三圈层P县和Q县等法院将书记官室变更为其他庭室，发挥新的职能功效，其中，S区法院和C区法院变更为专业化审判庭室，P县法院和Q县法院分别变更为司法行政装备科和审管办。

图10 C市基层法院机构在编人员及机构数量对比图

第二，基层人民法庭职能发挥不够充分。基层人民法庭布局不全面、不优化，人民法院的两便原则发挥不够充分。以G区法院为例，目前G区管辖范围在地理位置上分为G南区、高G西区、以及即将划入的临空经济区，G区法院的司法管辖也包括这些区域，除G南区外，其他两块区域均距离本院较远，难以满足该区域群众接受便捷的司法服务的需求，因此可以考虑用派出法庭的方式解决这一问题，在两区域设立临空经济区综合审判法庭与G西区法庭两个派出法庭，其中临空经济区综合审判法庭可以在原J市两个法庭受案范围外，主要负责审理临空经济区内刑事、行政、商事案件。

三、理性分析：现行法院内设机构问题的成因分析

（一）审判权运行维度的成因分析

1.法院案多人少矛盾催生组织机构膨胀

法院机构的膨胀是与法院自身拓展司法资源以应对求增长的思路紧密相关。C市法院近10年以来，收案量和结案量双双大幅上升，从8万件一路飙升至21万件，而这一数字在东部发达地区法院更为惊人。而这一时期，也是法院内设机构、尤其是审判业务庭大面积增设的高峰时期，二者呈现出明显的正比例关系。

图11 C市法院近年来收结案情况图

2.缺少管理幅度和工作量/人员配比的科学测算方法系统

目前，人民法院的组织机构设计前端，缺少对管理幅度基本因素的考量，或者有考量却没有形成具有普适性、操作性的科学测算方法系统，仅单线考量法院案件总数与个体办案量之间的关系，对法院各类工作的复杂程度、管理者能力、人员的经验和知识水平、完成工作需要的协调程度、信息渠道状况等变量因素没有纳入考量范围，导致法院内设机构管理层级设计、管理岗位设定、部门人员配比出现失衡。

3.审判专业细化产生审判部门的独立增设

近年来，从审判专业化角度出发，劳动争议、环境保护、金融等专业审判庭纷纷“挂牌营业”。应当肯定设立专门类案审理部门的做法对提高司法公正大有裨益，但就法院内部机构设置而言，法院的内部机构设置越细，物力资源的投入必然增多，诉讼经济要求决定了法院的内部机构设置不宜过细。

（二）人员事务管理机制维度的成因分析

1.国家编制制度对法院内设机构的影响

编制是国家机关的组织机构、人员定额和内部结构的总称。内容主要包括两个方面，其一是内部机构数量，其二是机构的人数。编制具有经济意义，与经费相关，财政据此拨款以达节约与效率；编制具有组织意义，可使各类人员合理组织起来活动；编制具有法律意义，不列入编制就不合法，不被承认。换言之，编制就是法，违反就要追究责任。〔16〕参见汪丽 冯其江：《人民法院内设机构设置问题探讨》，载江西科技师范大学网站http://cy.jxstnu.edu.cn/SzNav3/2014-03/01/NewsView-22223.html，2017年8月12日访问。目前，法院的编制亦在政府人事部门，归当地编制委员会控制。法院在人员岗位、职级待遇上的切身利益，与地方编制直接挂钩，因而也就仿照行政机关设岗设职，在人员数额、职位和人员结构比例方面难以做到以审判为中心。

2.缺少机构缩减、裁撤机制和人员分流出口

以法院非编议事机构为例，C市中院非编议事机构多达22个，而这些机构设立只需一个文件，而如何撤销尚无定论、亦无实践，都是等这些机构所依托的工程结束后自然消减，而常设机构的成立依据决定了其比非编议事机构要严谨、正式、长久。部门缩减、裁撤或者合并时如何退出，需要程序进行规范，缩减和裁撤如果不能做到职务退出和人员分流，也容易沦为假缩减和假裁撤。从我国政府机构改革来看，改革开放以来各级政府进行了七次较大规模的机构改革，机构的精简与重组势必引起人员流动，人员分流问题一直是改革中的“拦路虎”，法院大部制改革同样不能回避这一问题。人员分流之所以成为大部制改革中的障碍，最主要是因为机构改革只能是一种“非帕累托最优”，不可能做到使所有人在相同的时间内获得相同的收益。

3.集约化管理与市场化运作程度低

现在集约化已经成为现代管理提高效率与效益的一个基本取向，也为法院破解案多人少难题提供了一种可行的思路。法院职能受民众对公正的期盼和司法供给的影响，如果无法将诸如庭审记录、卷宗归档、司法送达、司法后勤保障等最基本的审判辅助事务社会化外包给市场来进行，就必须继续维持庞大、臃肿的法院内设机构来实现管理运行机能。相应地，有意从事、可以从事审判辅助性工作市场化服务的企业就永远无法发展壮大，司法服务社会化运作的市场就无法发展，法院内部运行就更需要以增设机构来包办一切。

（三）审级差异化维度的成因分析

1.现有基层法院机构设置未能体现区域和法院体量差异

以C市法院为例，2016年全年收案量5000件以下的基层法院为3家（D县法院、P县法院、X县法院）；5000-10000件的基层法院为8家（Q2区法院、D市法院、J县法院、W2区法院、P区法院、P市法院、CZ市法院、Q市法院）；10000-15000件的有3家（L区法院、X区法院、J市法院）；15000-20000件有3家（J2区法院、C区法院、S区法院）；20000件以上的4家（Q1区、W1区法院、J1区法院、G区法院）。以5000件案件为一个量级，C市21家基层法院在案件量上的差距达4倍之多，以全市法院人均办案量最少的J市法院和人均办案量最高的G区法院对比，二者的政法编制数是181∶104，但在基层法院体量差距、人员配比差距如此大的情况下，两家法院机构设置数却大体相同，可见现有基层法院在机构设置上未能体现出差异化的要求。

图12 C区基层法院收案体量构成图

2.法院行政综合部门不顾实际地强调上下级完全对口

上级法院只要有机构，就要求下级法院也要设立对口部门及相应的干警。然而，中级以下法院不仅人手比较少、对口不能，且案件量也比较小，有的工作设立专门机构并配置相应人力实属没有必要。比如C市C区法院地处主城区，其对口设立的环境资源审判庭在2017年1月-9月收到的环境资源保护类案件数量为0，又如C市郊区P县是以特色农业为主的地区，P县法院在2017年1-9月的破产案件收案量亦未实现0的突破，因此不得不将其他审判庭不能消化的案件调配到破产庭审理。

3.上下级法院法官的素质能力参差不齐

法官的素质越高，审判组织就更为集约，审判资源调配就更为灵活。根据现实考察，中基层法院法官的素质能力差距十分明显。以C市法院为例，C市中院与W区、J1区、C区基层法院人员学历构成整体水平相当，大学本科以上人数占总编制人数的40%-60%，在2017年法院系统公务员招录中，C市中院拥有研究生学历并获得法律职业资格证A证岗位比例达到了100%；而较发达区县和欠发达区县法官研究生学历人群总体比例仅为32%，与上级法院法官能力素质相比仍有差距，尚不能有效地实现无缝对接或优势互补。

四、提出建议：现行人民法院内设机构现状研究启示

司法体制改革和司法责任制改革从来不把人民法院某一阶段的现存形式看成和当作最后的形式。〔17〕杨力：《中国法院职权优化配置研究》，载《东方法学》2013年第4期。研究现行人民法院内设机构改革，是对法院组织形式历史沿革结果的客观考察，更是对未来法院组织形式的预判基础。通过上述对现行法院内设机构特点、问题和成因的系统分析，本文认为，要在新一轮司法体制改革过程中不断推进完善法院的组织结构，应当因循三大启示：审慎甄别与法院内设机构改革相关的主要原因；分清主次解决法院内设机构存在的诸多问题；合理分流法院内设机构改革的现实必要性和非必要性事项。

（一）审慎甄别与法院内设机构改革相关的主要原因

1.改革须紧紧围绕法院内设机构问题的根本原因

法院组织的多数疑难杂症都不止于一种应对之法，这些各不相同的解决之法，对于法院组织建设和内设机构改革来说亦有不同程度的资源需求。因为这种关联性的存在，就需要选择一种最为有利的方案，能够快速妥善地解决问题，其前提是找到导致内设机构运行不畅的根本原因。从上述实证考察和分析来看，导致法院内设机构现有问题的三大根本原因是国家社会经济发展产生的案件量陡增、民众司法需求日益强烈、法院发挥审判职能的客观现状，这些根本原因是导致法院机构发生变化的根源，在法院内设机构增设、合并、裁撤等发展变化的诸多原因中起关健作用和决定作用。

2.改革须及时应对法院内设机构问题的直接原因

导致法院内设机构现状问题的直接原因是指对法院内设机构变化发展起到最直接的推动，并直接促成其发生变化的原因，是引起法院内设机构各种问题发展变化的近期表象，而不经过中间事物和中介环节，一般是在时间关系或逻辑关系上最为接近的因素。本文考察总结指出，导致法院内设机构现状问题的直接原因主要有三类：第一，制度缺失。比如国家机关编制制度对法院内设机构的影响；法院组织法未能及时跟进法院机构变化；缺少管理幅度和工作量/人员配比的科学测算方法体系；机构缩减、裁撤没有退出机制；缺少人员分流机制和出口通道。第二，运行所需。比如法院审判职能不断扩充、分化导致机构增设成为必要；审判专业细化产生审判部门增设、现代社会分工越来越细导致增设综合部门等。第三，模式弊端。比如科层式管理模式下，审级职能的异化使上下级法院形成上下级行政关系；忽视中基层法院审判事务体量差异；法院行政综合部门不顾实际强调上下级完全对口等。

3.改革须同步关注法院内设机构问题的间接原因

导致法院内设机构现状问题的间接原因是通过第三者引发事件的偶然性因素，具体而言就是自己本身不属于机构设置运行的核心内容，但是因为与机构职能运行相关，或通过和其他原因综合作用后对法院内设机构运行效率会造成较大影响的因素。本文考察总结出，影响法院内设机构改革的间接原因主要有两类：第一，法院事务管理因素：集约化管理与市场化运作程度低，科学管理缺乏信息化技术支撑；第二，法院人员管理因素：人员分类管理制度不科学，比如上下级法院法官的素质能力参差不齐等；缺少科学的绩效考核激励、惩戒机制等。

（二）分清主次解决法院内设机构存在的诸多问题

1.厘清法院内设机构存在的主次问题

综上分析，通过对C市法院内设机构现状特征进行总结，本文认为：点上层面，内设机构以自身事务为边界呈现出专业化、独立化的运行特点；线性层面，内设机构呈现出科层化、并行化的运行特点；面上层面，内设机构呈现出交叉性、模糊性的运行特点。时间层面，法院内设机构与同时期社会需求紧密联系，呈现时代性、历史性特点。由以上表面特征深挖，本文以“审级差异、事务分工、权力运行”为牵引，分析此种内设机构设置中存在的问题。然而，本文发现，其中有的问题与法院内设机构本身密切相关，有的问题是法院整体发展的阶段性问题在内设机构上的具体体现。因此，在法院内设机构改革的探索阶段，应当采取集中解决主要问题、配套解决其他问题的方法设计改革方案。

2.集中力量重点解决法院内设机构的症结性问题

所谓症结性问题，主要指影响审判权运行效果和法院内部事务、人员管理效果的根本性问题。具体而言包括：机构设置过多，分散审判力量；权力目标殊途，降低审判效能；弱化法官权重，损害审判独立等；机构设置过多过细，人员真空现象严重；部门人员配比与忙闲不均问题；上下级法院部门对口问题；部门职能交叉冲突问题；职能细分带来的管理碎片化问题；部门协调难度大与非编议事机构冗杂问题；部门人财物管理混乱问题；过多的管理层次造成管理难度加大、资源耗费增多问题；多部门管理造成法院信息数据壁垒问题等。

（三）合理分流法院内设机构改革的现实必要性和非必要性事项

1.辩证地、历史地看待法院内设机构设置的现有模式

通过对C市法院内设机构改革问题及原因分析，本文本着辩证的思维考察，得出两个观点：第一，现有法院内设机构情况并非偶然形成，也不应全盘否定；第二，现有法院内设机构改革情况并非局部问题，它牵涉到法院工作的方方面面。改革并非一蹴而就，改革是一项长久的系统性工程。因此，本文认为，并非所有的法院内设机构设置都需要推翻重来，也并非所有的法院内设机构问题都可以在一次改革中全部解决，应当本着科学的态度，处理好内设机构改革的阶段性问题，更要处理好内设机构改革的必要性和非必要性事项。

2.重点推进法院内设机构改革的必要性事项

非必要性改革事项源于法院内设机构最现实、最深层次、最根本的问题，当前我国法院内设机构改革的内在现实必要性主要表现在：它是法院行使审判权的需要、法院权力结构合理划分的需要、法院内部管理价值取向的需要、法院改革发展和法院现代化的需要。围绕上述四个需要，本文认为，当前法院内设机构最亟需改革的必要性事项为：合理调整机构设置（包括合并、裁撤、新增等各种合理化调整）、科学划分机构职能、明确管理岗位职责、审判的职权的放权与控权、审判团队建设、职能部门的管理与服从。无论改革从何时入手、从何处切入，均需要以以上几个必要性事项为主要任务，才能实现改革的最终目的。

3.选择推进法院内设机构改革的配套性事项

法院发展的根本动力不是来自于外部，而是在法院自身内部，在于法院内部运行的矛盾，这种矛盾就是改革的现实必要性。但是法院组织形式和内设机构模式是关系到法院发展的全局性问题，不可能将内设机构改革与法院其他改革事项完全割裂开，内设机构改革有时与其他法院改革互为补充，有时相互牵引，也存在着基层和上层的关系处理问题等。因此，本文将这些与法院内设机构改革相关的其他改革事项被称为非必要性事项或配套性事项。要说明的是，所谓非必要性和配套性不意味着这些改革事项本身不重要，只是在内设机构的改革语境中，它们处于非核心地带，但关系到内设机构改革的整体效果。比如：人财物的统管、法院人员分类管理与绩效考核、法官教育培训、信息化技术保障、司法辅助事务剥离和社会化外包等，仍然需要在内设机构改革过程中同步推进。