论耕地占补平衡国家统筹资源补偿机制

辛爱菊

摘 要：在我国严格的耕地保护制度中，耕地占补平衡是一项能够有效控制耕地数量的政策。城市化的发展使土地的利用模式发生改变，在这一变化过程中，耕地占补平衡的补偿机制能否在国家统筹下顺利进行，成为了土地合理开发利用所面临的重点问题。本文从我国耕地占补平衡补偿机制的要点出发，探究在国家统筹下耕地占补平衡补偿政策的发展趋势。

关键词：耕地占补平衡 国家统筹 资源补偿

耕地占补平衡政策实施以来，在促进农业人口向非农人口转化、促进城市化建设进程等方面发挥了重要作用，耕地占补平衡政策已经逐渐成为我国耕地保护政策链条中关键的一环。耕地占补平衡政策的实施，在一定程度上保护了耕地资源，为农业生产提供了土地保障，为促进农业发展提供了基础条件。

一、耕地占补平衡政策要点

（一）占一补一

补充耕地面积与占用耕地面积相等，是我国耕地占补平衡政策中的首要原则，也是对政策施行考察的重要指标。这一原则事实上保证了耕地占补平衡政策中的耕地占补在数量上的对等关系。

（二）占优补优

除了在数量上的对等关系，补充耕地与占用耕地在质量上同样有对等要求。近年来，我国在全国范围内完成了耕地质量评价体系的完善工作，建立了一系列关于耕地质量评级的规章制度，为实现耕地占补质量的平衡做出了努力。在党和政府的共同努力下，国家设定了相应的执行标准，规定了补充耕地与占用耕地必须等级一致，同时对于特殊类型土地的补充也要保证类型相同。

（三）先补后占

在《国土资源部关于全面实行耕地先补后占有关问题的通知》中明确规定，要从时间上控制耕地的占与补，首先要完成耕地的补充，对于补充的耕地要进行好相应的质量评估工作，使其符合耕地补充政策标准，在补充耕地通过检验后才能允许现有耕地的占用。这一规定保障了耕地占补政策施行的效率，从根源上制止了“先占后补”等行为，促使国家耕地占补平衡工作落到实处。

（四）项目规划管理

项目管理是指在耕地占补平衡政策施行过程中，补充耕地工作要包含立项、设计预算、监管验收等多个环节。对于补充耕地的项目规划管理有利于保障补充耕地的质量，由于在补充过程中的严格把控，在耕地占补平衡工作中就避免了在补充耕地过程中弄虚作假，重复补充等现象。在目前的管理体系中，主要将土地开发项目分为未开发利用土地、农业用地和建筑用地这三大基本类型。

（五）省内平衡

个别省市因后备土地资源匮乏，新开垦的土地不足以补偿占用的耕地时，可以申请易地开垦，这是我国《土地管理法》中的明確规定，这一规定实施以来，有多个直辖市申请易地开垦，但是国家从宏观角度考虑并未给予批准，在其后施行的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中又明确提出“占补平衡不得跨省进行”，进一步规定了耕地占补平衡不能跨省实施。

二、耕地占补平衡政策趋势

（一）跨省区域合作

耕地占补平衡补偿的跨省市区域合作是当前我国耕地占补平衡工作的迫切需求[1]。我国目前大部分地区面临的问题是耕地的后备土地资源极为匮乏且开发困难，这一问题在经济高度发达的大城市中尤为突出，以省市区为耕地占补平衡政策的最高执行范围已经明显不符合当前我国的实际情况。我国作为一个农业大国，农耕文明历史悠久，在长期的农业活动过程中，大量的耕地已经被使用，而目前我国对于耕地的需求在不断的增长，受到区域的限制，导致部分地区的耕地占补工作中出现困难。在这样的条件下，开放跨省市的区域合作是我国在今后的耕地占补平衡工作中的必然选择。

（二）对补充耕地进行跟踪监测

从耕地占补平衡机制的目的来看，占用耕地和补充耕地都是一个长期的过程，而在这样的长期过程中就需要对其进行跟踪监测。在占补政策施行中，政府监管部门往往只是对耕地占补平衡的事实进行了初步审批，而缺乏对审批后的项目进行跟踪监测，这就使得补充耕地过程中出现众多违规违法的现象，影响了占补平衡工作的进一步进行，在今后的耕地占补平衡工作中，对耕地占补平衡政策的实施进行及时监测也是政策发展的必然趋势。

（三）国家统筹耕地占补平衡机理调整

当前我国耕地占补平衡政策坚持的主要原则是“先补后占、占优补优”，这一原则在单独的行政区域内能够取得一定的成效，但是在国家统筹的前提下，耕地占补平衡的政策施行主体、各方面的影响因素都会发生变化，这就需要对目前我国的耕地占补平衡政策机理做出适当的调整[2]。

三、国家统筹下耕地占补平衡的补偿机制建议

（一）控制耕地占补平衡的范围

在国家的统筹规划下，凡是涉及到耕地占补的问题，都应该由相关部门进行严格的审查，要注意范围和规模的把控。根据各地区的实际情况对其后备土地资源做出详细的统计分类，保护可开发利用的后备土地资源。

（二）加强过程监管监督

处在国家统筹监管下的耕地必须保证质量达到国家标准要求，在开发利用中也应该对这些耕地进行严格的监督监管，保证补充耕地质量与被占用耕地质量相同，在补充耕地完成后，还应注意后期的管理跟踪工作，对于破坏土壤耕作层的行为给予坚决制止。

（三）问责机制的建立

国家在统筹耕地占补平衡补偿机制过程中要建立起问责机制，明确在耕地占补过程中的责任主体。在耕地占补平衡工作中，各地区要根据国家的总体规划，结合本地区的实际情况，在遇到困难时及时申请国家援助。而国土资源部门对于耕地占补工作应全程进行监督和检查，发现问题应在问责制的条件下查清楚是哪一个环节出了问题，做到责任到人，对于在耕地占补平衡补偿工作中出现违法行为的团体或个人要给予严惩。

结 语

我国是一个农业大国。近年来，历次中央工作会议的一号文件都是三农问题，可见我国对于农业发展的重视。我国也是一个人口大国，13亿人的温饱问题是政府需要面临的大问题。“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱”，农业的发展也同样制约着社会主义精神文明建设的进步。农业发展如此重要，耕地占补平衡补偿机制作为保护农业用地重要的政策机制，更应该得到国家相关部门的重视，在国家统筹的前提下，实现耕地占补平衡补偿的高质量、高效率的完成，从而促进农业的发展。

参考文献：

[1] 田孟.耕地占补平衡的困境及其解释—基于国家能力的理论视角[J].南京大学学报（社会科学版），2015，15（4）：122-130.

[2] 刘润秋.耕地占补平衡模式运行异化风险及其防范[J].四川大学学报（哲学社会科学版），2010（3）：89-96.