坚持问题导向 实施全过程监管——财政部驻湖南专员办因地制宜强化地方政府债务监管纪实

●通讯员 刘明中

坚持问题导向 实施全过程监管
——财政部驻湖南专员办因地制宜强化地方政府债务监管纪实

●通讯员 刘明中

7月14日，全国金融工作会议在北京召开，习近平总书记在会议上指出：“各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。”会议对地方政府违法违规举债提出了具体要求，首次明确要“终身问责”，中央严控地方政府债务风险的决心不言而喻。

地方政府债务监管是专员办工作转型后的重要职责之一。自去年以来，为牢牢守住不发生区域性、系统性风险的底线，按照财政部的要求，财政部驻湖南专员办大力强化地方政府债务监管，坚持问题导向，构建常态化监管机制，实施全过程监管；同时，举一反三创新工作方式、方法，严肃问责，取得了较好的成效。

约谈：“杀一儆百”震慑效果明显

地方政府债务监管涉及面十分广泛，找准切入点非常重要。“实践证明，通过对在监管中发现的违规违纪问题的及时查处，能够起到‘以儆效尤’式的震慑作用。”湖南专员办业务一处副处长彭沙讲了这样一个故事：

“2016年9月、2017年2月，湖南专员办就违规担保问题约谈了湖南某市市、区两级财政及地方融资平台公司，取得了较好的效果。”彭沙细述了事情的缘由：2016年9月，该办在检查中发现湖南某市一家融资平台公司利用其30亿元的授信额度，于2015年底从某银行贷款10多亿元，并按照该银行的审贷条件，以该市某区政府（财政）出具委托代建的公函作为担保条件之一。

当检查人员就此违规问题向该公司相关负责人核实时，这位负责人说，委托代建实际上是不存在的，只是为了融资需要而请某区政府虚拟的。核查人员向这位负责人指出了这一做法是违规的，该负责人表示尽快整改，立即废除该委托代建合同。

走访完平台公司后，湖南专员办检查人员立即约谈了出现违规担保问题的湖南某市下辖的某区财政部门，指出了其违规担保的严重性。约谈后，某区财政部门立即和上述平台公司解除了委托代建协议，平台公司在当月内归还了全部的银行贷款。

为了引起地方财政部门对违规担保问题的高度重视，湖南专员办采取了进一步的行动。“今年2月，专员办就地方政府债务监管检查中发现的问题正式约谈了该市财政局，该局负责人表示要在全市通报，引以为戒。约谈的效果非常好。”彭沙评价说。

围绕重点监管 细化监管政策

“湖南专员办地方政府债务监管工作，‘一把手’亲自抓，直接过问，分管领导具体负责，并制定了翔实的监管制度。事实证明，此举效果很好。”湖南专员办业务一处处长刘华表示。

制度先行是做好一切工作的基础和保障。为此，湖南专员办精心制订细则，构建常态监管机制。该办制订了《湖南专员办地方政府债务监管实施细则》，细化债务监管的职责与义务、监管程序、监管重点和工作要求，划出监管红线，明确处理原则，将监管模式以制度形式固定下来；还制订了《湖南专员办地方政府债务监管操作手册》，编制工作流程图，明确业务程序，强化政府债务监管内部风险防控。同时，向监管对象下发《财政部驻湖南专员办进一步加强专项建设基金违法违规担保行为监管的函》，以问题为导向，突出对关键问题的监管。

“高树靡阴，独木不林。”湖南专员办在监管中十分注重联动，建立了监管协作体系。该办深化与湖南省财政厅的联动，定期共享地方政府债务管理信息系统数据、融资平台公司基础数据和债务信息、政府购买服务信息、PPP项目信息等，尝试开展地方政府债务监管联合督导。

与此同时，该办还加强与“一行三局”的联动，积极开展监管合作，构建涉及地方政府债务信息交换机制，及时通报监管中发现的问题，现已与湖南省银监局开展过多次融资平台公司贷款数据交换。同时，推动与金融机构的联动，邀请工农中建交邮储等金融机构派人参与该办组织的专项核查、调研，促使其从监管者的角度去分析和审视当前地方政府融资和平台公司管理中存在的问题，从市场角度去规范地方政府举债融资。此外，还注重向湖南省政府的汇报，将监管中发现的问题第一时间上报湖南省政府，以引起地方政府领导的重视。

围绕重点，实施全过程监管。通过存量债务清理甄别、地方政府融资平台公司等债务数据统计调查等一系列地方政府债务核查工作，湖南专员办准确掌握了全省政府债务和地方政府融资平台公司等的整体情况，摸清了底数。

在此基础上，该办每年组织两到三次专项核查调研、每季度重点跟踪分析一个点，积极对地方政府债务的“借、用、还”实施全过程监管。

“我的感觉是，这项工作频率越来越高，人也是越来越累。”彭沙举例说，今年一季度对债务资金使用的监管，涉及资金达到94%，工作量达到饱和。“感觉时时刻刻都在做这项工作，处里有一半的人力和精力都在做这件事情。财政部不断有新的政策出台，我们要不断学习新的政策。”

而一处主任科员袁铁芽则依据其在监管实践中的事实认为，置换债券资金的使用效果有待提高。他认为，在监管中发现的诸如调回、截留置换债券资金的违规问题，值得高度注意，并采取必要的措施。

“我们在核查调查中发现，如公益性资本支出在编制预算时有明显的违规行为，诸如此类的问题，我认为相关的政策规定应该更加明晰。”袁铁芽说。

具体分管这项工作的湖南专员办副专员谭喜宜介绍说，该办在监管实践中，对下，严监管。对市县财政、融资平台公司等，按国家政策严格监管，做到流程、资金、项目全覆盖，涉及全省的每一个区县，并进行重点抽查。对上，常汇报。对财政部的汇报是题中应有之义。“我们主动向湖南省委、省政府汇报。湖南省委、省政府主要领导连续三年在我办的核查报告上作了专题批示，大大提高了整改和规范的执行力。”据谭喜宜介绍，该办每年都有三次大型的专项监管行动，每次都要开展一个月以上，“真正做到了常抓不懈。 ”

同时，围绕重点、抓关键：“举借”环节重点监管地方政府债务限额和新增限额分配是否合规、地方政府债券发行是否对应到项目、信息披露是否充分、债券收入是否全额列入预算；“使用”环节重点监管债券资金使用是否及时、是否存在挪用或用于经常性支出现象、使用效果是否达到预期；“偿还”环节重点监管债务本息是否及时偿还、债券本息支出是否全额列入预算、违约信息是否对外披露。

截至目前，该办已组织实施7次地方政府债务专项核查调研，其中：置换债券资金使用情况核查2次、地方政府违法违规融资担保或融资平台公司债务情况核查和调研4次、政府债务管理情况核查1次。

“动员千遍，不如问责一次”，湖南专员办将问责作为提升监管力度的重要抓手。对发现的问题，在提出处理意见报财政部，由财政部依法进行处理的同时，主动约谈市、县财政部门，督促其整改规范。刘华举例说，今年初该办就某市两例违规担保问题约谈了相关财政部门；同时，责成湖南省财政厅将有关情况在全省财政系统内进行通报，并要求湖南省财政厅按问题金额的一定比例扣减年度新增债券额度，增加违规成本。此外，密切跟踪高风险地区风险变化，要求高风险地区必须按规定制定风险应急预案，拿出切实可行的风险化解方案。

各方高度重视债务监管问题

“两年的债务监管实践，我们认为取得的效果很不错，查出了一系列普遍性、苗头性、趋势性的问题，为进一步完善地方政府债务管理政策提供了第一手资料。”刘华对此举例介绍道：2016年存在使用地方政府债券资金用于国库现金管理，金额占当年国库现金管理总额的69%的问题。个别市县财政将置换债券资金支出后再从债权人回调用于偿还非政府性债务和其他经常性支出，将部分置换债券资金用于平衡财政预算。

各级财政、各部门和金融机构对加强政府债务监管的认识大大增强，促进了地方政府债务管理，有效制止了部分违法违规行为的发生。湖南省财政厅对湖南专员办在监管中发现的问题高度重视，狠抓整改，同时主动邀请该办参与湖南省财政厅组织的地方政府债务清理甄别结果重点核查等活动，请该办在政策口径等方面提供支持。长沙市本级、常德市本级等地方财政部门，以及国家开发银行湖南省分行、中国银行湖南省分行、交通银行湖南省分行等金融机构主动上门咨询棚改项目政府购买服务融资等金融热点的政策口径；通过提供政策咨询有效制止了有关市县财政部门与国家开发银行签订三方协议，承诺将棚改项目政府购买服务支出列入预算的变相担保行为。

在谈到下一步的监管重点时，湖南专员办专员肖翔表示，该办将主要抓好以下四个方面的监管：

一是新增地方政府债券资金的分配和使用。二是高风险地区风险预警和提示：即将地方债务风险预警与地方财政运行风险分析有机结合起来，同时，对高风险地区进行跟踪分析，督促采取有效措施降低风险。三是地方政府违法违规融资担保行为。加强问责，即时约谈，推动监管成果与新增债券额度分配等挂钩，提高违规成本。四是将或有债务和非政府性债务变更为政府债务，重点监管变更程序是否合规，是否经过省政府批准同意等。

潮平两岸阔,风正一帆悬。对于地方政府债务监管问题，中央已做出明确指示，财政部也密集出台政策举措，坚决制止违法违规举债行为，并多次公开通报了对地方政府违规举债的处理结果。且已会同有关部门，建立地方政府债务常态化监督机制，为地方债扎紧制度笼子，地方债的发行、使用和偿还，随着有关制度的建立和完善，路径已渐清晰。■

（本栏目责任编辑：范红玉）