治理地方政府“老赖”：失信的政府如何还原公信力？

治理地方政府“老赖”：失信的政府如何还原公信力？

背景材料：

前段时间，江西省奉新县政府因被江西省宜春市中级人民法院依法纳入失信被执行人名单，其3亿余元（32411万元）资产被冻结。这张执行决定书意味着奉新县政府成为了俗称的“老赖”，引发了社会对政府失信行为的广泛关注。

事实上，奉新县政府并非首例“老赖”政府，据统计，被纳入全国失信被执行人名单的政府部门近500家，其中20个县级及以上政府22次被列入“老赖”名单中，甚至连大庆市人民政府也上了名单。这些政府失信行为大多是由于未履行相关义务造成，如：拖欠工程款、强拆违法拒不赔付、不执行法院撤销不予受理行政复议申请决定，等等。而有些则为长达十余年的积案。

面对政府“老赖”，如何治理？

不少地方纷纷“出拳”。4月5日，江西省高级人民法院发布了加大对公职“老赖”联合惩戒力度的公告，称将开展为期60天的“春雷行动”；7月25日，湖北省政府公布《关于加强政务诚信建设的实施意见》，将全面加强政务诚信建设，建立健全政务失信记录，将政务失信与公务员录用提拔结合，实行公务员招录信用审查制度。这些举措都意味着政府及公务员要为其失信行为“买单”。

与此同时，2017年修订的 《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定（2017）》指出：“国家机关、事业单位、国有企业等被纳入失信被执行人名单的，人民法院应当将失信情况通报其上级单位、主管部门或者履行出资人职责的机构。”此外，《最高人民法院关于限制被执行人高消费的若干规定》更加明确：被执行人为单位的，将对其法定代表人、主要负责人采取限制消费措施。即政府被纳入失信执行人名单后，政府主要领导将来在乘坐飞机、高铁及入住星级酒店等高消费时都将受到限制。

在全面推进依法治国背景下，本该重信誉、带头遵纪守法的政府部门却被戴上了“老赖”的帽子。与普通自然人和法人相比，政府失信行为的破坏力要大得多，不仅直接损害了政府的公信力，而且给社会作出了极坏的示范。面对各地政府失信行为，是施加社会舆论压力，还是依法问责？如何根治地方政府“老赖”？政府失信后如何恢复公信力？本期监督沙龙特邀嘉宾围绕以上话题展开探讨。

政府“老赖”丧失的是公信力

主持人：结合背景材料，谈谈您如何看待江西省奉新县政府这类失信行为，以及江西省宜春市中级人民法院依法将其纳入失信被执行人名单这一现象？

黎昭：“江西省奉新县政府这类失信行为”表面看是政府不履行合同，缺乏诚信造成的。深层次看，关乎政府的公信力。诚信，是社会主义核心价值观的重要内容，是公民基本道德规范，是社会主义市场经济的基础。政府既是社会制度的制定者、执行者和维护者，又是公共道德的示范者。在社会诚信建设方面，政府应当率先垂范，从自身诚信建设抓起，进而引导正确的社会价值取向，为地方经济发展营造公开、公平、公正的发展环境。

“江西省宜春市中级人民法院依法将其纳入失信被执行人名单”，说明党和国家在依法治国、法治政府建设方面取得了显著成效，体现了“法律面前人人平等”这一基本理念，彰显了法治的公平。在以习近平同志为核心的党中央全面推进依法治国的形势下，我认为欠债政府上“老赖”名单，不必惊讶，这是法治的常态，也是法治应有的硬度。

朱为群：在市场经济活动中，交易活动的任何一方如果违约，都应该按照相应的法律规定承担法律责任，这是最基本的常识，也是法治化市场经济体制的最基本要求。政府违约的现象，其背后实际上就是政府及其相关部门负责人的违约问题，因此，治理的重要目标之一就是要加大相关责任人员的问责，需要通过行政问责制度来约束政府相关部门的主要负责人作为政府或者相关部门的法律代表人承担相应的法律责任。道理很简单，因为如果是企业一方违约了，那么企业的法人代表自然就成为被问责对象；如果政府及相关部门违约了，那么，相关的负责人就应该被问责。

王丛虎：各级政府及其职能部门的失信行为可能有各种各样的原因，但是，这并不能成为各级政府部门“任性”不守法的理由。人民法院作为我国的独立审判机关，具有对行政权进行审批监督的权力。江西省宜春市中级人民法院经过审判，并依法将奉新县政府纳入失信名单，是行使审判权、正常履职的表现。任何机关、个人违法都应该受到应有制裁，这是一个国家法治建设的应有之意。

翟继光：政府失信的原因与普通民事主体失信的原因并不相同，普通民事主体失信往往存在道德缺失、主观恶意等因素，政府失信多是因为存在其他纠纷或者争议，或者属于上一届政府或前任领导留下的烂摊子，本届政府或现任领导不愿意理会。但不管是出于何种原因，不履行已经生效的法定义务，特别是在有足够偿债资金的情形下仍拒绝履行已经生效的债务，都是藐视法律、无视自身信用的值得谴责和处罚的行为。人民法院将一些政府列入失信被执行人名单，一方面表明政府失信的行为已经比较普遍，有必要加以治理。同时也表明人民法院在执法上的公平性，普通民事主体失信应当列入失信被执行人名单，政府失信也应当列入失信被执行人名单，这是法治的基本要求。人民法院的这种做法对于法治建设具有积极的倡导意义。

主持人：据统计，被纳入全国失信被执行人名单的政府部门有近500家，其中20个县级及以上政府22次“上榜”。相较于普通的自然人和法人，政府成为“老赖”，会对社会及其自身会造成哪些不利的影响？

黎昭：政府不同于普通的自然人和法人，其作为社会制度的制定者、执行者和维护者，应当带头遵守法律，若政府不遵守法律，又怎能要求公民遵守法律？政府成为“老赖”，会让政府失信于民，失信于社会，既损坏了政府在人民群众心目中的形象，破坏政府与群众的感情，又对政府的公信力产生负面影响，导致政府在其他方面的工作，如招商引资、普法执法等活动中没有信用和权威，甚至会诱发一些社会不稳定因素，不利于和谐社会建设。

朱为群：很显然，政府如果总是违约，其社会影响是极其坏的。首先，政府失信于民，相关法律和政策的执行就失去了最基本的正义；其次，政府失信于民，破坏了市场经济最基本的秩序；第三，政府长期违约，自然人和法人会仿效，就会助长整个社会失信的风气。

王丛虎：各级人民政府是人民代表大会选举产生并代表人民行使国家行政权的机关，同时也是法律的执行机关，即执法机关。人民政府不守法、不诚信损害的不仅包括普通个体或组织的合法权益，更重要的是严重损害公权力的公信力，也严重影响到了社会的正常秩序。这相对于普通的自然人和法人不诚信所带的危害范围更大、影响更恶劣、后果更严重、破坏力更强、修复性更难。

翟继光：政府本应是诚信的代表与化身，政府应带头践行诚信。一旦政府失去诚信，整个社会信用体系的领路人便不复存在。不仅给失信者带来了继续失信以及失信合理的借口，也会导致很多比较诚信的主体逐渐转变为失信者。政府失信类似于诚信金字塔的基础开始动摇，其最终可能导致的结果一定是社会整体信用体系的崩溃。政府失信在当今中国所带来的负面影响可能会更大。因为目前中国正处于建立社会诚信体系的初级阶段，社会中失信的现象已经比较普遍，甚至还有不断蔓延之势。在这种情形下，社会所需要的是政府带头倡导和践行诚信。如果在此时出现大量政府部门失信的现象，整个社会的诚信体系有可能在短期内崩溃。因此，对政府失信行为决不能掉以轻心。

主持人：在20个被纳入失信被执行人名单的县级及以上政府中，多半失信政府有履行能力却拒不履行生效法律文书确定的义务，且有的地方政府欠款长达十余年之久。请谈谈造成政府失信行为的根源在哪？

黎昭：政府失信行为，直接原因是一些地方政府和官员法治观念淡薄、缺失，产生拒不履行合同义务、拒不执行法院生效判决等失信行为。再往深处想，亦有其制度根源和现实基础：一是“新官不理旧账”这一官场恶习。基层政府领导人员更替频繁，在任官员习惯于将问题留给下任，把本可以了结的事拖着、“赖着”不办，造成欠债日积月累。二是政府与市场的边界不明确。在一些地方，政府对市场过度介入，介入本不应该介入的微观经济活动领域。三是行政考核机制不健全。目前我国地方政府的业绩主要通过经济指标来衡量，相应的考核、激励、升迁机制均与此挂钩。地方官员若想有所作为，必须以各种方式融资、借债以大力发展经济。四是约束、监督机制不完善。在实践中，受制于监督职能不明确、司法独立难等因素，行政监督达不到应有的效果。欣喜的是，中央领导拿出了解决问题的诚意，李克强总理在政府工作报告中明确提出，“政府要带头讲诚信，决不能随意改变约定，决不能‘新官不理旧账’。”财政部等相关部门在地方债、PPP投资等领域也纷纷出台了相关制度，增强政府诚信。

朱为群：我认为，最重要的根源就是对相关负责人没有明确的法律问责制度和行政问责制度。此事应扒，引起全国人大和国务院的高度重视，才会有比较明显的改善。

王丛虎：应该说，造成这些政府拒不履行生效法律文书的原因是多方面的，但归纳起来，不外乎以下几方面：第一，一些政府及其主要领导人对于法律的藐视，以及长期以来傲慢。我国法治政府、法治社会、法治中国一体化建设相比较而言起步较晚，再加之长期以来的政府权力过大，一些政府部门及其主要领导人总是居高临下、唯我独尊，以权压人的局面并没有根本性改变。第二，一些政府及其主要领导人对法律的无知无畏。所谓“无知者无畏”，正是一些主要领导人的法律知识和法律意识的淡薄，从不把法律或者人民法院放在眼里，将生效的法律文书更不当回事。第三，一些法院或其主要领导人表里不一、明暗两道。一些人民法院及其主要领导人并没有忠实履行人民赋予的神圣的司法权，表面上走走法律程序，而暗地里和各级政府相互串通，敷衍了事，糊弄过关。第四，一些权力机关监督流于形式。人民代表大会是权力机关，也是监督机关。只有权力机关认真履职，才能对一些不诚信政府、不履职的法院进行实质的监督和制约。

翟继光：政府失信往往不是简单的道德问题和主观认识问题，而是背后有着比较复杂的利益关系和人事调动关系。前任领导欠的债，后任领导不认的情形比较多。还有一些涉及债权人与债务人之间的纠纷，政府对相关法院判决不满意，导致其拒绝执行法院判决。当然，无论是哪种情形，其根源都在于失信政府的法治意识和法治观念不强。总认为法律是管老百姓的，政府可以享有超越法律的特权。失信政府拒绝履行生效法律文书往往都是“一把手”的决定，因此，失信政府“一把手”的法治意识和法治观念是有必要进一步提高的。很多政府部门的“一把手”都缺乏基本的法律知识与法律意识，很有必要对他们开展系统性的法律教育。

根治“老赖”，恢复信誉是关键

主持人：“一处失信，处处受限。”针对政府部门和公职人员失信行为，江西省高级人民法院和湖北省政府纷纷出台了相应的整治措施。如何评价这些举措？

黎昭：加强政务诚信建设，是提升政府公信力的有效措施。一个恪守诚信的政府，越容易取得人民群众的信任，其制定、执行和维护社会制度时面临的干扰和阻力也会减少许多，政务目标更容易实现。作为社会信用体系建设的关键和重要基础，推进政务诚信建设，提升政府公信力，要求政府说话办事都要“言必信，行必果”，只有政府带头讲诚信、说实话、办实事，认真负责，才会在全社会营造出诚信之风，进而促进整个社会信用体系建设发展。

重视公职人员信用记录，建立健全政务失信记录，将政务失信与公务员录用提拔结合，实行公务员招录信用审查制度。这些都有利于促进公职人员重视自己的信用记录。中国自古“以吏为师”，政府机关及其工作人员重视自己的诚信，将会在社会民众中起到重要的示范和引领作用。

王丛虎：从实际情况看，针对政府部门和公职人员的失信行为，行使司法权的人民法院的制裁是最有效的途径之一。所以，江西和湖北纷纷出台相应措施值得肯定和赞誉。但是，也应该看到，政府机关及其工作人员这样大面积的不诚信行为仅仅靠司法机关的失信惩戒是远远不够的，还需要多措并举，尤其需要纪检监察部门的监督检查。

翟继光：首先应当看到这些整治措施的宣示效果要远大于其实际效果。如果不采取直接强制执行的措施，仅仅是对失信政府负责人采取一些限制高消费的措施意义并不是很大。很难因此就解决失信政府拒绝履行生效法律文书的问题。其次，应当看到这些举措所带来的社会影响很大，对失信政府造成的舆论压力以及上级政府的问责等都会间接促使失信政府尽快履行生效法律文书。最后，应该看到这些措施背后所体现出的法治含义。本来对于失信政府完全可以通过行政手段来解决问题，但法院却通过将其与普通公民一起列入失信名单的方式来解决，这就是法治思维。因此，即使这些举措的实际效果并不佳，但其对法治建设的推动意义仍值得肯定。

主持人：目前对于政府部门失信行为主要依靠社会舆论压力，对其主要领导和负责人采取限制消费措施。这些约束机制对于部分失信行为固然有一定影响，但仍属于比较轻的处罚方式。在全面依法治国背景下，如何从根本上治理政府“老赖”？

黎昭：地方政府欠债，不仅是一个经济问题，更是一个政治问题，要从根本上治理政府“老赖”，我认为有以下几个方面：一是要加强政务诚信建设，强化意识形态教育。正确的理念引导正确的行为，要重视政府及其工作人员的意识形态教育，树立正确的政绩观，决不能随意改变约定，决不能“新官不理旧账”，特别是地方政府债务。要从根本上认识到政务诚信的重要性，特别是各级领导干部要带头讲诚信，说实话，办实事。二是要加强法治政府建设，健全行政责任监督体系。既要从法律层面建立健全行政权力运行制约和监督体系，又要保证广大人民群众有效参与到政府治理中来，使人大监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督和舆论监督等制度协调配合、形成合力，为行政权力设定边界，做到习近平主席说的“有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益”。三是要加快转变政府职能，明确政府与市场的边界，减少政府对市场的过度介入，将重心放在引导市场走向、培育市场体系、加强市场监管、营造良好的市场环境和制度环境上来。

王丛虎：依法治国从某种程度上就是要依法治权、依法治吏。只有公权力机关和工作人员遵纪守法、诚实信用，才能垂范全国人民。为此，根本治理政府“老赖”行为，第一，要“狠、准、稳”。简单地说，就是对这些政府“老赖”要严惩、准确制裁、持续高压，并且和查处腐败行为相结合。第二，要多措并举，编制起治理“老赖”的网络。具体说来，就是法院、检察院、纪检监察、上级政府、本级人大等不同领域的监督机关忠实履职，严惩不贷，形成包围政府“老赖”的天罗地网。第三，加强法治教育，营造遵纪守法的良好社会氛围。法治是一种文化氛围，没有一个良好的法治氛围，也就没有持续的遵纪守法的社会风尚。为此，加强教育和守法意识的养成是一项持续不断的工程。

翟继光：拒绝履行生效法律文书是很严重的违法行为，甚至可以构成犯罪，对此，我国相关法律有明确规定。因此，根治政府“老赖”的关键很简单，就是严格执法。如根据《民事诉讼法》第242条的规定，被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，人民法院有权向有关单位查询被执行人的存款、债券、股票、基金份额等财产情况。人民法院有权根据不同情形扣押、冻结、划拨、变价被执行人的财产。根据第255条的规定，被执行人不履行法律文书确定的义务的，人民法院可以对其采取或者通知有关单位协助采取限制出境，在征信系统记录、通过媒体公布不履行义务信息以及法律规定的其他措施。根据《行政诉讼法》第96条的规定，行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，人民法院可以采取下列措施：（1）对应当归还的罚款或者应当给付的款额，通知银行从该行政机关的账户内划拨；（2）在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关负责人按日处五十元至一百元的罚款；（3）将行政机关拒绝履行的情况予以公告；（4）向监察机关或者该行政机关的上一级行政机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院；（5）拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。根据《刑法》第313条的规定，对人民法院的判决、裁定有能力执行而拒不执行，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者罚金；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。单位犯该罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照上述规定处罚。因此，法院如果能够严格执法，对失信政府的主要负责人采取拘留甚至判刑的处罚，完全可以消灭政府失信的现象。

主持人：失信易，塑信难。政府一旦成为“老赖”失信于民，直接损害了政府的公信力，将产生极坏的社会影响。在治理政府失信行为中，不能一罚了之，恢复政府信誉是关键。对于被纳入失信被执行人名单的政府，如何重塑政府公信力？

黎昭：对于失信政府，要重塑政府公信力：一是要加快转变政府职能，明确政府与市场的边界，变“无限政府”为“有限政府”，减少政府对微观经济活动的干预，更好地发挥市场配置资源的基础性作用。二是要建立健全科学民主的决策机制，保证权力运行公开透明。积极推进行政权力运行程序化和透明化，确保行政机关和公务员严格依法行政。逐步扩大行政决策公开的领域和范围，推进行政决策过程和结果公开，增强涉及群众利益政策制定透明度和公众参与度。三是要加强廉洁政府和诚信政府建设。坚持用制度管权、用制度管人、用制度管事。深入推进反腐倡廉制度建设，加大改革创新力度，进一步从源头上防治腐败。加强诚信政府建设，带头讲诚信，提升政府公信力，争取群众的支持。

王丛虎：有失信的政府，必然有失信政府的主要责任人。除了把失信政府纳入失信名单外，最为关键是查找原因，找出导致失信的决策人和责任人，并对其进行依法处理，同时要公示于众。古人云：一朝天子一朝臣。只有从人事上，特别是主要领导人上解决了不守法、不诚信的问题，才能重新找回社会对其的重新认识。除此之外，政府必须拿出积极的行动，并构建一个完全公开透明的政府，才能逐步找回人民的信任。

翟继光：重塑失信政府的公信力需要用猛药，不然效果不会明显。让政府失信成为“老赖”是很严重的失职行为，因此，该政府部门的“一把手”以及直接负责人均应当引咎辞职或者被相关机关予以免职。除此以外，失信政府部门的上级政府也应汲取教训，不定期督促其所属各部门严格履行生效法律文书，杜绝再次出现失信政府的现象。整个政府系统，从国务院到各级地方政府都应当严厉处罚政府失信的行为，并承诺对政府失信行为“零容忍”，出现一个免职一个。各级政府如能有如此坚定的决心来治理政府失信行为，相信政府的公信力会很快予以重塑。■

（本栏目责任编辑：尹情）