基于委托代理理论看媒体在食品安全监管中的作用

王翠玲+陈永法+伍琳

摘要：基于我国食品安全监管模式，利用委托代理理论，提出媒体在食品安全监管中的地位及尚存在的问题。为加强媒体监督，塑造更好的食品安全监管环境，建议从规范媒体行为和确定媒体主体作用两方面加强媒体监管。

关键词：食品安全；媒体；委托代理理论

近年来，我国食品安全事件频频发生，导致消费者对食品安全质量信任度大大下跌。这不仅来自于生产企业的“无良”，更是源于监管者的“失信”。作为信任品，食品在消费过程中乃至消费过后，消费者都很难对其质量及安全性作出合理的评判，因此各国政府普遍将食品安全监管纳入政府职能之中。在我国，中央政府授权地方政府监管当地食品安全，获取生产者的食品安全信息并向其汇报，并根据汇报信息对其做出绩效考核。政府部门虽然代表的是广大消费者的利益，但是也具有“理性经济人”的特性，为了追求自身利益最大化，政企合谋的现象时有发生。由于信息不对称，中央政府很难监测到地方的食品监管水平，亦很难得知地方政府的监管成本。这种模式不利于激励地方政府积极监管，不利于构建良好的食品安全秩序。

委托代理理论主要就是研究在委托者和代理者信息不对称和目标效能不一致的情况下，需设计怎样的激励约束机制以达到委托者和代理者效用最大化。媒体作为信息的载体，信息传播具有覆盖面广、传播速度快的特点。近年来的食品安全事件也多由媒体曝出，媒体信息披露者的角色可以使中央政府进一步获知政府监管行为，减少两者的信息不对称，激励地方政府对食品安全事件做出更快的反应。基于此，本文拟根据委托代理理论系统探讨媒体在食品安全中发挥的作用。

一、我国食品安全监管模式概述

我国食品安全工作脱胎于计划经济体制，政府在监管体系中占据着重要位置，几乎以“垄断”方式包揽了整个监管过程。在现行的食品安全监管机制中，中央和地方在监管分工上合作。中央层面，主要是食品药品监督管理总局（CFDA）负责主要的监管工作，对生产、流通、消费环节的食品安全的有效性、安全性实施统一监督管理等并制定监管政策。而地方政府主要负责执行中央的政策，并对食品安全进行具体监管。《食品安全法》规定，县级以上人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，明确了食品安全责任体系中地方政府的角色。为了使地方政府更好的发挥“监管者”的角色，2012年《国务院关于加强食品安全工作的决定》首次明确将食品安全纳入地方政府年度绩效考核内容。《决定》指出对于发生重大食品安全事故的地方，在文明城市、卫生城市等评优创建活动中实行一票否决。在这种食品安全监管机制中，地方政府和中央政府则构成了名义上的委托代理关系。这一监管制度的实施旨在进一步明确食品安全责任主体，形成有效的激励约束，督促地方政府更好的履行社会管理和服务的职能。

但由于行政资源的有限性，仅凭政府部门一己之力并不能有效保障食品安全。为了更好地对食品安全进行监管，我国提出了食品安全“社会共治”理念。“社会共治”强调的是发挥社会各主体的责任意识，共同监管食品安全。社会共治的主体可以分为企业、政府、第三方监管力量（独立于食品安全保证主体的监管力量，主要包括媒体、消费者、非政府组织等）。但是，我国媒体、消费者协会等第三方监管力量还比较薄弱，在食品安全监管中发挥的作用还较小，需要进一步强化其主体地位，完善其作用机制。

二、委托代理视角下媒体在食品安全监管中的地位

根据食品安全监管模式，中央政府与地方政府的关系可以被定义为经济学意义上的委托代理关系：中央政府扮演的是委托人的角色，而地方政府扮演的是代理人的角色。但是由于两者的目标效能不一致及信息不对称，地方政府为追求自己目标效能最大化，极易产生不利于中央政府目标效能的行为，本文拟引入媒体作为激励约束机制，约束地方政府行为，实现两者的监管效能均达到最大。

（一）委托代理理论概述及应用

在现代经济学中，委托代理关系被视为一种契约关系。具体而言，委托代理是指一个或一些人（委托人）委托其他人（代理人）根据委托人的利益从事某些活动，并相应授予代理人某些决策权的契约关系。由于委托代理关系中存在两个不可克服的自然性缺陷：委托人和代理人的效用函數不一致、委托和代理人之间的信息不对称，在代理过程中，代理人为了追求自身的效用最大化，会出现逆向选择和道德风险等委托代理问题。但委托人却无法知晓代理人在代理过程中付出的成本，亦无法获知监管的实际绩效，这就是委托代理的风险。

委托代理理论主要用于研究在信息不对称条件下市场参与者的委托代理关系以及由此产生的激励约束机制问题。该理论认为可以通过激励约束机制的设计来解决委托代理风险问题。一方面，通过设计激励机制来同时实现委托人和代理人的效用最大化，实现两者的激励相容。另一方面，委托人需要通过严密的合同关系对代理人的行为进行约束，有效地限制代理人的道德损害行为。

在食品安全监管中，中央政府（委托人）授权地方政府（代理人）对当地的食品安全进行监管。作为委托方的中央政府，由于信息不对称，很难监测到地方的食品监管水平，亦很难得知地方政府为监管食品安全而付出的成本。作为代理人的地方政府，在现有的绩效考核机制下，极易“纵假护假、政企合谋”，对地方食品安全事件大事化小小事化了，以追求自身利益的最大化。此外，在追求GDP增长为发展导向的思路引领下，地方政府也存在地方保护主义的倾向。据统计，食品行业是地方保护程度最严重的三个产业之一，这也是导致地方政府对食品安全事件隐瞒的重要因素。近年来曝光的食品安全事件中，大量存在着监管者瞒报信息并与生产者进行合谋的现象，说明我国食品安全监管在机制设计中存在严重的激励不相容的问题。为了减少由于信息不对称造成的监管不力，应该设计合理的激励相容机制来约束地方政府的行为。endprint

（二）媒体监管：激励约束机制的设计

在委托代理框架下，激励是指在委托人和代理人目标、利益不一致的前提下，委托人为了让代理人的行为有利于委托人的目标最大限度达成、利益最大限度实现，而采取一定的手段或措施调动代理人的积极性、主动性和创造性，保障代理人的行为有利于委托人的目标达成、利益实现的过程。通过获得代理人的行为信息而控制其对自身利益追求是激励机制有效实现途径之一。委托人若获得更多关于委托人如果掌握了代理人实际行为的信息，会促使代理人按照委托人的利益行事，并减少代理人的机会主义。据此，委托人可通过对信息系统投资，使之能够有效地为其提供关于代理人实际行为的信息，并在代理人行为测评的基础上给予相应的报酬计划，以此抑制代理人的机会主义。

在我国的食品安全监管中，尤其是随着新媒体的快速发展，媒体在食品安全监管中发挥着越来越重要的舆论监督作用。近年来，许多恶性食品安全事件，如2008年三聚氰胺事件、2011年瘦肉精事件以及2012年速成鸡、白酒塑化剂事件等，均由媒体率先揭露，地方政府才做出进一步反应。通过媒体的信息揭露，可使中央政府进一步了解地方政府监管行为，减少两者间的信息不对称，从而起到约束地方政府行为的作用。由此，可以设计把媒体监管作为食品安全监管中的激励约束机制。在媒体社会监督作用下，中央政府和地方政府的委托代理关系也变成中央政府、地方政府、媒体三者间的委托代理关系（如图1所示）。在这种新的委托代理关系中，中央政府还是作为委托者，地方政府作为代理者，媒体作为激励约束机制，不仅可以向中央政府传播地方食品安全信息，减缓两者的信息不对称，也可以约束地方政府的行为，倒逼其自律，从而实现两者的目标效能都可达到最大化。

三、媒体在食品监管委托代理关系中的作用及问题

（一）媒体在委托代理关系中的作用

1. 减少信息不对称，完善对地方政府的绩效评价

我国食品安全监管机制是“地方政府负总责”。即中央政府委托地方政府来监管当地食品安全。但由于食品的信任品特性，地方政府即使付出很大的监管成本也难以被察觉。相反即使地方政府没有按照中央政府的要求进行当地的食品监管，由于信息不对称，只要不发生严重的食品安全事件，中央政府也并无法得知当地实际食品安全状况。地方政府的监管行为也难以被考核是造成地方政府监管不力的重要原因。地方政府往往抱着“不求有功但求无过”的心态进行监管。但是在加入媒体曝光这一激励政策后，媒体通过对问题食品生产企业进行报道，不仅可以通过独立的信息披露机制向公众曝光食品安全问题，而且便于中央政府获知地方政府的监管行为，更好地了解其监管成效，并做出完善的绩效考核。

2. 增加信息透明度，约束地方保护主义

市场经济是以价值规律为主导，但也离不开政府的干预，可政府干预同样有缺陷。食品监管中的地方保护主义就是监管失灵的表现之一。政府肩负着保证社会公众健康的重任，同时也要发展经济，因此，政府责任常常在食品安全问题领域产生冲突，常常会面对是保障民众健康还是坚持GDP至上的选择。此外由于财政收入、政绩等因素的影响，导致食品安全监管部门的内在动力不足，进一步造成了地方保护主义的盛行。

媒体监督参与到食品安全监管环节中来，可倒逼政府部门的调整及自律，进而有效地制约地方保护主义现象。若食品安全信息经媒体快速、大范围的传播，作为委托方的中央政府会知晓地方政府的不作为，进而影响到其绩效评价。作为终端使用者的消费者亦会形成鼎沸之势，影响地方政府的声誉和企业的形象。地方政府为了防止媒体曝出食品安全信息，在一定程度上会使政府把保障健康还是发展经济的天平向保障健康倾斜。

（二）媒体在委托代理关系中的问题

1. 主体地位不突出，增大曝光难度

在我国，政府在食品安全监管中占据重要地位，几乎以“垄断”的方式包揽了整个监管过程。近年来，虽然提出构建食品安全社会共治的局面，但是因社会监督相关法律制度尚不健全，媒体等社会主体参与食品监管时力量薄弱、途径不畅、层次偏低。因为主体地位不突出，面对媒体的舆论监督，不仅企业会想尽办法阻挠，增加媒体曝光难度，监管者也因忌惮媒体曝光会影响上级部门对其工作业绩的评价，甚至诱发深层渎职问责，也会利用自身的资源增加媒体曝光难度甚至阻碍媒体曝光，以降低食品安全被媒体曝光的概率。在这种情况下，媒体的舆论监督作用不能得到有效发挥，对食品安全的监管作用也会大打折扣。

2. 报道存在偏颇，造成公众恐慌

媒体的信息传播具有传递快、覆盖范围广的特点，因此其报道的事件更易引起人们的关注。故其舆论监督作用可以有效的激励政府的监管，更好的保证地方的食品安全。但是基于以下原因，媒体报道的真实性尚需估量。其一，媒体专业性不足，无法判断食品安全事件真实性、严重性。媒体信息渠道广，可以灵敏的监测到食品安全危机事件，但是由于专业性不足，往往会造成报道偏颇的局面；其二，为了吸引眼球，赚取利益，媒体会刻意夸大事件的严重程度。媒体作为独立的经济个体，也是有其利益诉求的，为了赚取利益，会存在刻意夸大危机事件的可能性，而不实的报道会造成公众的恐慌甚至社会的不稳定。

四、委托代理理论视角下加强媒体作用的建议

（一）规范媒体行为，配合政府引导

媒体往往具有更灵敏的信息嗅觉，先于政府部门侦查到食品安全事件。但是媒体信息在博取人们眼球、获取人们关注的的同时，通常会充斥着真假信息。在缺少官方信息的时候，媒体信息的出现可以填补民众缺少信息时的焦虑，加上媒体传播广泛性、快速性的特性，真假信息得以快速的蔓延，造成公眾的恐慌。在这种真假信息传播的过程中，绝大部分民众并不能判断媒体信息的真伪，经常以讹传讹，会造成社会的不安定。这种舆论危机的出现需要政府部门发布权威信息来解除，媒体信息传播和政府官方信息传播间存在着一种耦合机制，如图2所示。真假信息的传播，可促进政府部门更快的回应和解决问题，但是也需要政府部门需要去伪存真，加强对其甄别，在一定程度上亦增加了其监管成本。endprint

因此，政府要加强对媒体的引导，完善对其专业性和职业道德的规定，规范媒体行为，使其本着客观、科学、准确、真实的原则报道食品安全事件，以更好的发挥其“信息披露者”的作用。

（二）确定媒体主体作用，加强媒体监督

在食品安全监管中，单一的政府监管模式是产生食品安全风险的体制障碍，从单一的政府监管模式走向社会共治模式，是我国食品安全监管模式改革的必然选择。作为信息的传播者的社会组织，媒体在食品安全监管中发挥着重要的舆论监督的作用。通过曝光食品安全信息，不仅能提高消费者的信息透明度，还能够倒逼政府自律。但在我国食品监管体制中，媒体在食品安全监管中的主体地位并不突出，曝光往往会受到层层干扰，在一定程度上影响了媒体的作用发挥。

基于此，本文建議在构建食品安全社会共治良好局面的大背景下，应相应提供配套的支持，在法律层面完善媒体的主体作用，规定其在食品安全报道中的作用，鼓励其发挥监督作用，为媒体监督提供充足的法律保护，以减少其曝光成本，使其可以充分发挥舆论监督作用。同时为了更好的约束地方政府行为，建议把媒体监督列为一项对地方政府绩效考核的指标，以便于中央政府和地方政府间建立良好的激励相容机制。

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（作者单位：中国药科大学国际医药商学院。陈永法为通讯作者）endprint