推进重大监督事项案件化若干问题思考

於乾雄　马珣　黄露

摘 要：重大监督事项案件化的提出，符合当前司法改革之趋势，是解决侦查监督工作困境和瓶颈的一剂良药。重大监督事项案件化符合侦查监督规律，是程序公平正义应有之义，有利于强化侦查监督意识、规范侦查监督工作、提升侦查监督品质。需要在确定合理范围、规范办案流程、强化外部保障等方面构建相关制度和机制，确保重大监督事项案件化的实现。

关键词：重大监督事项案件化 理论基础 价值内涵 实现路径

检察机关作为法律监督机关，能否有效发挥法律监督职能对推进法治中国建设至关重要。然而司法实践中，由于诸多因素影响，检察监督职能往往依附于诉讼职能，沦为“副业”。特别在侦查监督工作中，审查逮捕相对成熟，立案监督和侦查活动监督相对薄弱，侦查活动监督职能的履行依附审查逮捕，呈现被动、分散、滞后等特点。重大监督事项案件化的提出，符合当前司法改革之趋势，是解决侦查监督工作困境和瓶颈的一剂良药。

一、理论基础

（一）侦查监督规律基本要求

侦查监督实质是对侦查机关错误诉讼行为的发现、否定和纠正，旨在纠正侦查机关的程序性错误和实体性错误。[1]此处需要强调的是，对侦查权的监督要与对侦查权的制约有所区别。对侦查权的制约是以分权为前提，公检两机关在办理统一刑事案件时按照流程依法分工负责，前后环节中各自有各自的权限，从而形成制约。制约主体（检察机关）通过自己行使某种权力直接纠正侦查权力主体的错误行为。比如，检察机关对侦查机关提请批准逮捕的案件，认为证据不足，可以作出不批准逮捕的决定，这就体现了“制约”。而对侦查权的监督则是以授权为前提，是检察机关根据宪法和法律的授权，对侦查机关的权力行为在制约之后进行“二次过滤”，及时制止违法行为，积极参与司法不正义的矫正，具有主动性和及时性。通常是由监督者（检察机关）督促被监督者（侦查机关）或其上级主管部门，纠正其错误行为。

传统侦查监督工作往往没有将制约与监督予以区分，将审查逮捕这项本属于制约侦查权性质的职能等同于监督内容，并作为“主业”，忽视了制约之外的侦查监督及其内在规律。而探索重大监督事项案件化，正是让制约之外的侦查监督回归应有地位的一项重要尝试，符合侦查监督内在规律：其一，侦查监督工作中探索重大监督事项案件化，建立从线索受理、立案、调查核实、实施监督、跟踪反馈、复议复核到结案的完整流程，是侦查监督“知情、调查、纠正、反馈”这一内在规律的基本要求。[2]其二，“依法”是侦查监督规律的重要内容，侦查监督必须按照法律授权，在法定监督事项范围内，以法定手段和方法展开，既不可随性放纵，亦不可随意纠正。探索重大监督事项案件化就是要把监督工作纳入法定规范程序，监督事项自立案后即产生法律效力。通过明确的证据规则和质量标准，使得监督工作有规范可依、有规则可循、有标准可评价。其三，“有效”亦是侦查监督规律的重要内容，侦查监督应当发挥监督效用，不至形同虚设。探索重大监督事项案件化，明确重大监督事项的办案要求和调查程序、设置办案时效监管、统一监督办案标准、公开调查核实结果、追求实体和程序并重等正是提高侦查监督效能和权威性的有效尝试。

（二）程序公平正义应有之义

受传统刑事诉讼重实体、轻程序的惯性思维影响，长期以来，侦查监督工作缺少公正、透明和参与等程序要素，呈现出浓厚的行政化色彩，不仅导致了侦查监督的随意性和边缘化，也阻碍了侦查监督规范化发展。重大监督事项案件化的提出恰恰弥补了侦查监督程序要素的缺失，是程序公平正义的应有之义。通过程序和实体并重的“案件化”办理模式，充分重视和吸收程序参与、程序公开的内在价值，使正义不仅得以实现，而且以人们看的见的方式实现。

重大监督事项案件化包含程序参与、程序公开等基本程序要素。一方面，接受投诉、立案调查，充分听取侦查机关、被调查人、诉讼参与人的意见，及时反馈、接受当事人异议等“案件化”的程序設置，可以有效保障程序主体，特别是利益受侵害者参与程序的权利，确保监督过程和手段更为理性，监督结果更具权威和可接受性。另一方面，公开审查侦查违法行为、公开听证、公开宣告调查核实结果等“案件化”的程序设计，可以让侦查监督从封闭的行政化审查走向公开的程序性审查，以公开促公正，从而提高侦查监督的权威性和公信力。

二、价值内涵

（一）强化侦查监督意识

以笔者所在的检察院为例，2016年共受理审查逮捕案件242件257人，立案监督1件1人，侦查活动监督（制发《纠正违法通知书》）1次，可见立案监督、侦查活动监督与审查逮捕案件相比差距甚远。这与“重办案，轻监督”的传统思想有一定关系，不少侦查监督部门的检察人员认为自己的主业就是办理审查逮捕案件，而立案监督和侦查活动监督则是可有可无的“案外之物”。重大监督事项案件化的提出，正是对这种不当观念的纠正。通过案件化，可以更加科学地对侦查监督业务进行质量评价，以此作为落实司法责任的重要内容，使得侦查监督不再是“有它不多、没它不少”的“案外之物”，而是直接影响检察官员额确定和业绩考核的重要依据。这样可以充分调动监督者的积极性，树立侦查监督也是办案的意识，进一步强化侦查监督意识。

（二）规范侦查监督工作

目前，相对于较为完备的刑事诉讼规则，侦查监督方面的规定则较为原则和薄弱，没有形成独立统一的侦查监督规则，导致司法实践中侦查监督随意性较大，推进重大监督事项案件化，一方面，构建严密的侦查监督规范和管理流程，使得重大监督事项纳入“案件化”的规范流程，从监督线索的受理、立案到最终处理，从调查核实到卷宗归档，都必须按照依规范、按流程进行；另一方面，明确查核实证据规则和统一违法事实认定标准，确保侦查监督措施的准确运用，促使侦查监督工作不再囿于考核或碍于情面，而是依据统一标准，规范操作，从而改变当前侦查监督程序不够全面规范、违法事实难以准确认定、监督过程缺乏处处留痕等现状，进一步提升侦查监督工作规范化。endprint

三、实现路径

（一）合理确定范围

当前侦查监督事项涉及内容繁多、情形复杂，既有对立案、撤案活动的监督，又有对侦查违法行为和阻碍诉讼权利行使的监督；既有程序性违法事项的监督，也有实体性事项的监督。因此，有必要结合诉讼行为违法的严重程度和监督措施的严厉程度来合理确定重大监督事项案件化的范围。对于简单的法律文书缺漏、不规范等轻微的诉讼违法行为，没有必要进行案件化办理；而对于应当立案不立案、不应当立案而立案、刑讯逼供、暴力取证、超期羁押、非法扣押涉案财物、违法变更强制措施等重大诉讼违法行为，则有必要进行案件化办理。笔者认为，在探索重大监督事项案件化的初期阶段，可以将监督立案、监督撤案、纠正漏捕以及对于侦查人员故意实施《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第565条规定的违法行为，或者违法手段较为恶劣，情节、后果较为严重，损害司法公正的，应当制发《纠正违法通知书》予以纠正的监督事项纳入重大监督事项案件化的范围。

（二）规范办案流程

其一，线索受理。侦查监督线索是发现违法、启动监督的源头，面对当前检察机关监督线索来源杂乱的现状，有必要建立侦查监督线索集中统一管理和评估机制。笔者认为，可以由控申部门或者专门的诉讼监督中心对各类线索来源进行统一、评估和分流。[3]对于侦监、公诉、监所等业务部门或“两法衔接”平台发现的立案或侦查监督线索也应及时报备控申部分，有控申部分与信访渠道收集的线索一起统一编号。

其二，立案。立案是非常严肃的法律行为，意味着监督工作法律意义上的启动，一旦启动，非法定事由不能随意中断或終止。因此，有必要明确重大监督事项案件化的启动标准，明确符合何种标准的线索可以立案、哪些线索无法予以立案。同时，可以设计侦查监督案件立案决定书、立案情况告知书、不予立案情况说明书等法律文书与立案程序配套，确保立案程序的严肃性和有效性。

其三，调查核实。办理侦查监督案件，实际上就是对公安机关立案或侦查活动是否违法进行调查取证的过程。[4]我们在前期的实践探索中必须注意两点：一是针对不同侦查违法情形明确具体的调查核实内容。比如针对立案监督的调查核实，包括但不限于查阅公安机关立案、不立案、报案记录等文书；询问被害人、走访知情人；查看涉案财物检验或鉴定情况；调取监控等视听资料等证据材料等。针对侦查活动监督的调查核实，包括但不限于询问公安承办人员、涉案当事人、被扣押人、涉案财物发还人员等；调取公安机关执法记录仪等视听资料；查询查封、扣押、冻结财物的相关法律文书等证据材料；二是明确调查核实有关程序，防止限制他人人身、财产权利的调查手段出现。比如，在询问有关当事人时必须在规定司法场所进行，同时制作的规范询问笔录；调取、查阅相关证据材料过程中必须出具规范的调查文书，同时制作规范的调查笔录。

其四，纠正违法。在调查核实结束后，根据调查核实获取的相关证据材料，制作规范的调查报告，对调查核实情况进行分析、判断违法行为的性质和严重程度，并据此提出是否监督，采取何种方式监督的初步意见。对于非法搜查、违法撤案、违法决定或变更强制措施等严重违法行为，可书面制发《纠正违法通知书》予以纠正；对于刑讯逼供或者用威胁、诱骗等非法方法收集证据的，可书面制发《纠正非法取证意见书》予以纠正；对于侦查活动中出现的一类不规范问题，可制发《一类问题情况通报》予以纠正。对于重大复杂或者媒体关注的监督案件，可以通过公开审查的方式进行审查，并作出是否纠违的决定。

其五，跟踪反馈。对于制发处的纠正违法的决定不能一发了之，还必须关注被监督者接受、改变和纠正的情况。比如监督立案的，承办检察官应当在监督立案后两个月内，主动询问公安机关了解立案监督的案件的侦查进展情况，有必要时还可以介入侦查、引导取证，对于符合报捕和起诉条件的，要督促公安机关及时报捕、及时移送起诉。再比如，侦查活动监督中发现的一类问题，在作出纠正决定后，要关注公安机关的落实和整改情况，如果整改不佳的，还可以根据需要开展专项监督，进一步调高监督成效。

其六，结案归档。做好结案归档工作是重大监督事项案件化的必然要求，既是对办案过程的汇总整理，又能倒逼承办检察官树立规范办理侦查监督案件的意识。如前所述，侦查监督线索有控申部分统一编号，最后结案之时，理应“一号一卷”。如果是不予受理的线索，卷宗中应包括接受线索通知书、线索初查评估分析表、不予立案情况说明书等材料。如果是受理的线索，卷宗中应当包括接受线索通知书、线索初查评估分析表、立案决定书、调查笔录、询问笔录等证据材料、调查报告、纠违文书、反馈回函、整改措施等材料。

（三）强化外部保障

一是落实知情权。知情权是监督权运行的前提，是确保监督工作合法性的基础。然而就侦查监督而言，现行刑诉法只规定了检察机关对侦查活动的监督权，而与其密不可分的对侦查活动进展情况的知情权却并未规定于其中。因此，一方面，必须从立法层面明确规定检察机关享有对被监督机关的知情权，使被监督机关认识到知情权是检察机关享有的一项基本权利，从而减少监督工作的阻力，化解各种干扰因素。[5]另一方面。积极探索建立刑事案件报案制度和重大案件侦查机关听取检察机关建议制度，公安机关受理的刑事案件应报送检察机关备案，特别是重大案件应当听取检察机关建议。同时，推进公检信息共享平台建设，实现立案、撤案、强制措施、重大技术侦查措施、行政处罚等关键信息的共享，切实解决知情难的问题。

二是明确调查权。调查权是监督权运行的关键，是知情权的拓展和深化。2013年高检院侦监厅出台了《关于侦查监督部门调查核实侦查违法行为的意见（试行）》，明确规定了调查核实的方式。但是该文件仅仅是检察系统内部文件，对外效力有限，故而执行情况并不理想。因此，有必要在立法层面或效力层次较高的规范文件中明确检察机关侦查监督调查权；或者通过公检联系会议的形式达成共识，让公安机关能够接受并配合检察机关侦查监督调查工作。值得注意的是，此处的侦查监督调查权既不同于“侦查权”，也不能仅仅停留在对证据材料的“复核”上，而类似于反贪部门的“初查”程序，即运用类此“初查”的手段，掌握了解相关情况，调取查阅相关证据材料，从而履行侦查监督职责。endprint

三是确立追责权。虽然法律规定被监督机关应当对检察机关的监督意见作出及时反馈[6]，但是对于拒绝反馈以及拒绝或怠于执行纠违决定的行为没有规定相应的惩处措施。、检察机关的监督并不必然地启动纠错和追责程序，纠正违法和检察建议的执行仍然依赖被监督者的自觉性。[7]导致司法实践中，公安机关反复出错、屡纠不改的情况时有发生。违法和责任必然是联系在一起的，如果一个违法行为不需要承担承担法律后果，我们何以要求公安机关在侦查活动中不违法呢？因此，在推进重大监督事项案件化的同时有必要建立相应的追责机制，明确侦查人员接受和配合调查的义务以及拒绝调查的法律后果，赋予检察机关对违法侦查人员建议更换权和惩戒建议权。同时，针对侦查机关拒绝执行检察机关纠违决定或者屡次纠正仍无整改效果的情况，赋予检察机关启动追责的权力，可以将相关追责和惩处的建议上报上级检察机关，由上级检察机关督促同级侦查机关共同保障责任追究落到实处，确保侦查监督的权威性和有效性。

注释：

[1]左卫民、赵开年：《侦查监督制度的考察与反思——一种基于实证的研究》，载《现代法学》2006年第6期。

[2]有的学者将诉讼监督规律表述为“知情、调查、确认、纠正、反馈”，有的学者将诉讼监督规律表述为“发现、核实、纠正”，有的学者将诉讼监督规律概括为“依法、有效、平衡协调”。参见范宏昕：《刑事诉讼监督规律至探析》，载《时代法学》2014年12月刊；俞波涛：《新形势下的检察工作趋势与发展》，载《人民检察》2014年第4期；龙宗智：《探讨检察规律 深化理论研究》，载《人民检察》2011年第3期。笔者认为，侦查监督属于诉讼监督，也应遵循“知情、调查、纠正、反馈”、“依法”、“有效”等内在规律。

[3]上海市青浦区人民检察院积极探索诉讼监督与诉讼职能的分离，建立了诉讼监督中心，专门履行诉讼监督职责，对监督线索进行统一管理。但实践中大多数检察机关并没有成立诉讼监督中心，故在条件未成熟的情况下，可以由控申部门先负责线索统一受理。

[4]王珍祥：《推进侦查监督工作案件化的机制构想》，载《中国检察官》2016年第10期。

[5]郭兴莲、陈运红：《刑罰变更执行检察监督权之构造》，载《人民检察》2012年第6期。

[6]《刑事诉讼法》第98条规定“人民检察院在审查逮捕工作中，如果发现公安机关的侦查活动有违法情况，应当通知公安机关予以纠正，公安机关应当将纠正情况通知人民检察院。”但是并没有规定，如果公安机关不将纠正情况通知检察机关的后果。

[7]候智、刘庆利等：《检察权运行保障机制研究》，载《人民检察》2014年第3期。endprint