新型城镇化下地方政府债务风险因素分析及其对策探究

王鹏娜

[摘 要] 随着新型城镇化建设的不断推进，我国地方政府的债务风险也随之增加。为进一步控制地方政府债务的稳定还款来源，进而化解地方政府债务风险。文章梳理了新型城镇化建设背景下地方政府面临的债务风险，从内外两方面分析其产生的原因，并根据地面政府债务的发展现状及风险形成的诱因提出了相应的治理对策。

[关键词] 新型城镇化；地方政府债务；债务风险；治理对策

[中图分类号] F202 [文献标识码] A [文章编号] 1009-6043（2017）09-0051-03

引言

《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》既指明了未来几年新型城镇化建设的发展方向及建设目标，同时也带来了一系列风险与挑战，无论对基本公共服务还是基础设施的建设都提出了更高的质量要求与标准[1]。地方政府必须顺应国家政策的发展，加强基础设施建设的投资力度，但地方政府现有的财政收入无法满足基础建设投资的资金需求，只能通过加大举债进一步加快新型城镇化建设。通过融资平台融资虽能解决地方政府短期的资金需求，但长期来看，这种模式已经出现了难以回避的债务风险。朱孔来、李静静等（2011）研究了经济增长与城镇化进程二者间的动态影响，发现城镇化的快速推进对经济发展提供了动力。同时，这种稳定关系呈长期的均衡关系[2]。何杨、满燕云（2012）认为土地经营城市的发展模式增加了地方政府债务的显性风险[3]。芦亮（2013）认为基础设施建设融资的主要平台是地方政府，这种融资模式存在过度举债的风险[4]。方创琳、马海涛（2013）认为地方政府债务风险加大的主要原因是部分地方政府在新型城镇化建设中的土地资源浪费及基础设施重复建设造成的[5]。Checherita & Rother（2012）分析了地方政府的负债率与经济增长之间的关系，发现当地方政府的负债率达到70%时，地方债务将通过影响私人储蓄、公共投资以及全要素生产率三方面的作用对对经济增长产生负作用[6]。现有研究对以往地方政府的债务风险来源分析较为全面，但在新型城镇化下，地方政府债务风险呈现出多样性，亟需全方位、多视角分析地方政府债务膨胀的诱因，进而稳步加快新型城镇的建设与发展。

一、新型城镇化建设背景下地方政府债务风险现状及存在问题

（一）规模风险

改革开放以来，随着经济的不断飞速发展，我国城镇化人口数量也不断上升，城镇化人口由1978年的1.7亿人增长到2015年的7.7亿人；城镇化率也不断稳步提升，以1.02%增长速度由1978年的17.9%提升到了2015年的56.1%。新型城镇化的建设使得经济发展速度不断加快，改善了人民的物质生活文化，但背后支撑其发展的却是地方政府的大规模负债总额，全国政府性債务比重不断提升，部分地区甚至高达100%。

（二）结构风险

地方政府债务的借债期限和偿债期限、偿债资金来源和地方政府层级债务结构三方面不合理。从地方政府的借款期来看，主要集中于2008年金融危机期间，但偿债期的三分之二以上集中于2011年-2015年，不到三分之一的偿债期集中于2016年之后。而地方政府偿债的资金主要依赖于地方土地出让收入和房地产税收，政府偿债来源太过单一。另外，县与市两级政府负债总量远远超出省与乡两级政府，这充分表明地方政府层级债务结构不合理。

（三）管理风险

地方政府缺乏完善的债务管理机制，导致融资平台的风险积聚。目前我国地方融资平台还未形成成熟的债务约束机制，缺乏完善的法律法规，地方政府通过融资平台违规举债、担保、融资等现象不断扩大。同时，中央政府对地方政府缺乏严厉的自上而下的监管机制，民主监督机制并未发挥真正的作用，地方政府的自我监督意识不够。此外，与地方政府信用评级机构、投资者、金融中介机构等相关的市场约束机制仍比较匮乏，这也严重加大了地方政府债务管理的风险。

二、新型城镇化下地方政府债务风险产生的原因

（一）新型城镇化下地方政府债务风险的内部动因

1.地方政府债务管理制度不规范

地方政府未根据政府债务模块建立完善的管理机制，对信息的使用和管理未统一存储与归位，导致各部门之间的信息及数据间出现相互矛盾的现象。其主要的原因是地方政府建设性债务未纳入现行财政体系[7]。同时，地方财政部门的预算管理未包括投融资债务支出，多以“一事一议”的行政化方式处理投融资债务，难免导致决策层因债务的统计与核算方面的数据严重缺乏而无法准确掌握政府的所有投融资活动。地方政府债务的无序管理强化了预算的软约束，导致投融资平台债务的肆意扩张，积聚了财政风险。

2.地方政府融资平台约束机制不健全

我国地方投融资行为属于“准财政”行为，出现债务风险也将最终由财政承担。因而，在“借、用、还”不统一和“责、权、利”不清的情况下，促使各投融资公司不能正确估计自身偿债能力，盲目举债、多头举债、多头管理的现象频繁发生。各平台公司经常忽略完善自身的规范性考核办法和建立相关的管理和监督制度，相应的风险约束机制不够完善。

3.地方政府政绩考核机制有偏差

我国地方政府业绩考核的主要标准是就业、地方GDP增长速度、投资规模等，缺乏对资源的使用效率、财力的配置等方面的考核。各级地方政府官员将主要精力集中于如何加快本地投资增长，扩大投资规模，增加融资平台、拓宽融资额度等方面，而较少地反思资源的利用率高低，财力配置是否合理等实质问题。由于地方政府这种考核机制的偏差，导致官员们只关注自身执政期间是否做出了引人注目的政绩，这种考核机制缺乏系统性、长期性、动态性。

（二）地方政府投融资平台债务激增的外部诱因

1.工业化发展的驱使作用

新型城镇化背景下，地方城镇为加速发展工业化进程来吸引外资，不断加强改善公共交通和公共服务等基础设施建设。在两化建设的促使下，各地政府纷纷加大了举债规模。各地区与工业化的快速推进，带动了为地方政府借用银行资金和资本市场融资，为政府增大了财源与收入，提升了政府的偿债能力，而政府偿债能力的增强又反向推动了地方政府融资和地区经济发展。这使得地方政府构建投融资平台举借债务在经济上具有可行性，且政府的举借债务规模也随之不断扩大，地方政府甚至会因经济形势的向好而放松对债务的管理和风险预警，从而引发财政风险。endprint

2.宏观经济环境影响

一方面，社会主义现代化建设下，各省市将本地经济建设作为社会主义初期建设的重任，但因先天地理位置、自然环境与资源禀赋差异，各地区经济发展不均衡。落后地区为紧随发达地区的脚步，缩小其发展差距，常以大量举债的形式加大投资力度，改善经济环境，而不能根据自身的发展實际及偿债能力建设经济，地区间形成恶性竞争，导致各地债务总量增加，引发地区债务风险。另一方面，2008年期间国际金融危机的爆发，我国出台了“4万亿”促进经济增长的计划，但中央仅承担了1.18万亿元，其余均是地方政府给予配套资金支持和税收优惠。显然，地方财政收入和上级转移支付根本难以支撑反金融危机的投资刺激计划，中央的财政计划也靠各地方政府的财力支持。地方政府在双重的财政压力下，不得不到投融资平台举借债务。

3.财政体制因素影响

地方政府在《预算法》的强制性约束下，难以通过公开、透明与合法渠道实现市场融资，无奈之下，地方政府只能借助投融资平台，以企业的名义举借政府债务。1994年的分税制体制改革使得地方支出责任不断强化，预算压力不断加大，政府无奈之下只能以举债的形式履行政府职能。考虑到地区经济建设任务，中央会对地方进行资金支持，随时承担地方性财政收支缺口。而地方政府一味认为，即使地方政府到期不能偿还债务，会有中央政府帮助偿还债务，便只看重眼前利益，大肆进行举债与担保，致使地方债务规模越来越大。

三、完善新型城镇化背景下地方政府债务风险治理的路径

（一）建立债务总量控制机制

各地方政府要建立债务规模控制机制，使地方政府的各种融资模式及其债务规模与其财力相匹配。地方政府债务规模的控制指标体系可借鉴发达国家的管理模式，并适当结合各地方政府的建设实际及应债能力、政府支出与融资平台债务的依存度、融资平台偿债支出与财政支出的承受范围，综合衡量和评价各级地方财政融资平台形成债务的支付能力，进一步控制地方政府的举债规模，减弱地方政府的财政风险。同时，地方政府也要注重完善地方税制体系，深化投融资体制改革，从而形成充足的资金来源以防范城镇化建设的规模风险。

（二）完善官员考核机制

完善各地方官员任职期间的考核办法对地方政府的发展具有重要的引导作用，加强偿债主体的责任意识是规范管理风险的核心。绩效考核机制对地方政府官员既有一定的激励又有约束作用，考核的重点应放在城镇化发展的质量，将涉及环境保护、社会保障、可持续发展、居民健康等指标的权重适当予以提升，避免单纯以GDP增长衡量政府的绩效。同时，应将债务规模、偿还时期等状况进行周期性、动态化、系统性监管，尽最大可能将历史遗留债务理清，注重考核的完整性与持续性，以换届考察、任职考察为重点，并建立责任追究机制，加强考核的公平、公开、公正性，提高公众参与度。

（三）推动地方投融资行为市场化

目前，我国地方投融资主要通过投融资平台的渠道进行筹资，并主要以政府信用担保的银行贷款为主，其资金来源、融资结构单一，相应的地方政府的抗风险能力较差。因此，应充分引导市场在地方政府融资中的作用，降低融资风险。可参照发达国家的模式，给予地方政府专门发行用于城镇基础设施建设的市政债券的权利，剥离融资平台公司政府融资职能，进而防范结构性风险。

[参考文献]

[1]成涛林，孙文基.新型城镇化视角下的地方政府债务管理探讨[J].南京社会科学，2015（2）：27-32.

[2]朱孔来，李静静，乐菲菲.中国城镇化进程与经济增长关系的实证研究[J].统计研究，2011，28（9）：80-87.

[3]何杨，满燕云.地方政府债务融资的风险控制——基于土地财政视角的分析[J].财贸经济，2012（5）：45-50.

[4]芦亮.新型城镇化背景下地方政府融资平台的债务风险问题研究[J].中央财经大学学报，2013（9）：14.

[5]方创琳，马海涛.新型城镇化背景下中国的新区建设与土地集约利用[J].中国土地科学，2013（7）：4-9.

[6]Checherita-WestphalC.，RotherP.Theimpactofhighgovernmentdebtoneconomicgrowthanditschannels：Anempiricalinvestigationfortheeuroarea[J].European Economic Review，2012，56（7）：1392-1405.

[7]李侠.地方政府投融资平台的风险成因与规范建设[J].经济问题探索，2010（2）：162-167.

[责任编辑：蔡宁]endprint