教育管办评分离的理论根据和推进路径

周家荣

党的十八届三中全会从构建国家现代治理体系、实现国家治理能力现代化的高度强调指出，深入推进管办评分离，委托社会组织开展教育评估监测。这个重要的战略决策将推进教育管办评分离上升到一个前所未有的高度，同时也给创新教育管理方式、提升教育现代治理能力提供了一个千载难逢的契机。然而，教育管办评分离并非一蹴而就，而是随着政府放权逐步推进。

一、教育管办评分离的理论根据

教育管办评分离的实践源于对政府权力的认识以及政府权力的实然状态。在很多人看来，政府是一个无所不能的“全能政府”，在“全能政府”认识视域下，政府的权力是强大的、整体的，政府权力完全渗透到政治、经济、社会、文化等各个领域，并成为推进社会实践、社会发展的强大凭借。在这种思维模式和权力模式下，政府行为决定了教育的整个过程，教育管办评呈现出一体化特点。

随着个体主义思维和分权理论的发展，改变了以国家为主导的一元包容的权力结构关系，逐步形成了以经济与政治、个人与政府的二元对立关系。这种新型关系的建立，实质上就是运用私权对政府公权进行约束，也标志着“全能政府”逐渐走向衰落，政府主宰教育发展的格局也将面临重大的调整。

洛克基于自然法权利，提出了“有限政府”理论。他认为，自然权利是基于人之为人所固有的天赋权利；政府存在的目的仅仅在于工具性的价值；政治社会基于克服自然状态的缺陷而存在。也就是说，政府的权力在于保护每个人所固有的、有限的权利；政府的权力是维护社会秩序的一种工具；政府权力的价值使命意味着政府首先是一个法治政府，政府的权力是法定的，必须在法律的监督下运行。在“有限政府”认识视域下，政府的权力是有限的、分散的、有边界的，政府权力必将从经济、社会、文化等领域分离出来，并赋予这些领域独立的、专门的权利，从而更好地推进社会发展。

二、教育管办评分离的实践路径

由于受到体制的影响，在新中国成立后的一段时间里，中国政府权力的整体性在很大程度上制约着教育管办评分离，教育发展的自主性被限制在特定的、较小的范围内，教育的政治属性不断彰显，教育的独立性日渐式微。改革开放后，政府权力和社会权力的关系被重新定位，政府与社会的职能被重新划分，政府与市场的责任被重新明确，在这种权力格局背景下，社会活力被激发出来，教育发展的自主性也不断向前推进。

从1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》可以看出，当时的教育管理权限划分存在着一定的弊端，并在较大程度上制约着教育改革发展。基于这种现状，《决定》提出了一些重大的调整措施：一是调整基础教育的管理权力和权限，将基础教育的责任交给地方。这项措施实质上是中央政府教育管理权力向地方政府让渡，中央教育管理权力向地方教育管理部门下放。二是扩大高等学校办学自主权，赋予高校在人才培养等方面的决策权力。这项措施着力解决教育与社会、学校与社会脱节等方面的困境，旨在适应社会发展的需要，调整高等教育办学结构，优化高等教育办学机制，提升高等教育的办学质量。三是鼓励集体、个人和其他社会力量办学。这项措施充分反映了个体权力、群体权力、市场权力对政府权力的诉求，也真实地体现了政府办学权力向社会让渡的客观现实。可以认为，从《决定》颁布实施开始，中国开始真正意义上启动推进教育管办评分离的步伐。但是囿于政府管理方式整体性改革缓慢的限制，推进教育管办评分离缺乏实质性进展。

1993年颁布实施的《中国教育改革和发展纲要》，在推进教育管办评分离上提出了4个方面的重要措施：一是改革办学体制，改变政府包揽办学的传统格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制；二是高等教育管理权限由中央管理为主向中央和省级共同管理让渡，同时鼓励社会力量参与高等教育办学；三是推进职业教育和成人教育办学主体社会化；四是允许社会捐資集资参与教育投入，将社会资金纳入教育经费保障投入机制。

2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，在推进教育管办评分离上提出了4个实质性的措施：一是首次明确地将促进管办评分离作为推进教育体制改革的中心任务；二是明确提出政府管理方式转型以及构建委托社会组织开展教育评估机制的基本思路；三是明确提出建设现代学校制度，促进学校管理方式转型，提升学校内部治理能力；四是提出强化教育评估职能的具体构想，即培育专业性教育服务机构，推进社会力量参与教育治理。

如今，7年过去了，教育管办评分离成效依然不够明显，主要表现为：政府的权力还没有彻底放下来，政府教育管理权力范围还不够明晰；学校治理能力建设成效不够明显，学校办学自主性还没有真正从政府权力的“影子”中走出来；教育评估机构发展缓慢，教育评估机制不够顺畅，教育评估的独立性难以彰显；教育管办评分离的体制机制和具体实施办法还没有真正建立起来，部分推进教育管办评分离的试点工作（项目）面临着较大的挑战。总体来看，教育管办评分离推进缓慢，并且越来越成为阻碍教育改革发展的瓶颈，究其根源，构建顺畅的教育管办评分离机制还缺乏实质性的政府放权基础。

三、云南推进教育管办评分离的抓手

总体来看，云南教育管办评分离中的主要短板就是教育评估发展不足，这在很大程度上制约着管办评三极中评估一极。推进教育管办评分离，除了政府加大放权之外，专业评估机构建设以及专业化评估已经成为重要的抓手。

第一，以云南省教育标准化技术委员会为平台，加快推进云南省教育标准研制，逐步构建涵盖各级各类教育的标准化体系，为教育评估监测提供科学依据。当前，云南虽然开展了很多专业化的评估，但是真正依据科学的教育标准实施的评估，还远远不够。因此，在标准是重要生产力的时代，强化教育标准研制非常重要。

第二，加快推进云南省教育评估院建设，以机构建设为抓手，专业化建设为平台，全面打造省级专业评估机构。在现有的评估项目中，强化省教育评估院的技术注入和技术支撑。在省教育评估院内部进行合理的人员配置，完善管理机制和工作机制。以云南省教育评估院为龙头，推进全省各级各类型教育评估机构建设，研制教育评估机构准入标准。

第三，全面推进各级各类教育评估，采取与政府部门合作、接受政府部门委托、参与政府部门竞标等多种形式，扩大教育评估领域和层次，构建涵盖基础教育、职业教育、高等教育在内的教育评估格局，注重形成长线评估项目和精品评估项目，重视评估结果的发布，重视评估后的合作服务推进工作。

第四，强化教育评估的技术标准，以先进的方法和技术，引导政府和社会认同教育评估，提高教育评估的社会影响力，使教育评估力量成为推进教育质量提升的重要杠杆和保障基础。加强云南教育评估与国际评估的接轨，适当引入省外优质评估项目和先进评估技术。

第五，以云南省基础教育质量监测中心为平台，加快推进云南省基础教育质量监测体系建设，形成具有国家技术标准、云南特色的监测框架，定期发布教育质量监测报告，为政府和学校改进教育及教学提供参考，全面提高教育质量。

总之，经过3年努力，力争到2020年末，推进教育标准、监测、评估三大职能有机融合，相互支持、相互促进，“标准、监测、评估”三位一体的大评估框架基本形成，初步形成人员配置合理，研究力量强大，技术手段先进、经费来源多元充足、社会影响力较大的云南教育评估格局，初步形成科学、公平、公正，依法评估的现代评估体系，为云南教育管办评分离奠定坚实的基础。endprint