最低生活保障制度下农村家庭代际贫困问题研究综述

2017-09-08付漫

山东行政学院学报 2017年4期

关键词：保障制度代际家庭

付漫

（中国政法大学政治与公共管理学院，北京 100088）

最低生活保障制度下农村家庭代际贫困问题研究综述

付漫

（中国政法大学政治与公共管理学院，北京 100088）

改革开放以来，我国农村发生了显著的变化，但是贫困问题一直存在，脱贫问题成为政府的重心所在。聚焦于最低生活保障制度下农村家庭代际贫困问题，对国内外文献研究进行了综述，从贫困问题、代际贫困问题等多个维度，提出将人力资本和社会资本共同作为贫困考量的内在因素，更好地助力贫困、代际贫困问题的解决，对于弱势群体的反贫困也有一定的指导意义。

保障制度；贫困；代际贫困

一、引言

农村的稳定和可持续发展既关系到和谐社会的建设，又关系到全面建设小康社会目标的实现。自改革开放以来，农村发生了翻天覆地的变化，农民的生活质量得到了大幅度的改善，但是农村的贫困问题依旧存在，脱贫问题仍旧是政府的重心所在。与农民切身利益相关的农村最低生活保障制度的探索始于1992年山西省左云县的试点，由于中央以及地方财政投入的限制，同时受到传统集体福利思维的影响，农村最低生活保障制度的建设发展缓慢，并一度出现倒退。直到2007年7月，国务院发布了关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知（国发〔2007〕19号），正式从法律上确立了农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，有效地解决了全国农村贫困人口的温饱问题。

但农村最低生活保障制度解决的只是贫困村民的温饱问题，低保的界定一年一次，随着享受低保补贴的贫困家庭主要劳动力“代”的变化，诸多低保户家庭“代际”之间，连续成为低保对象，虽然保障了基本的温饱需求，但是想要实现真正脱贫，仅仅靠低保制度是远远不够的。显然，农村家庭的代际贫困问题是不可回避的严峻现实问题。基于此，本文聚焦最低生活保障制度下农村家庭代际贫困问题，对国内外文献研究进行了综述，涉及到贫困问题、代际贫困问题等多个维度，并在此基础上进行了浅层次的分析和总结。

二、国外研究现状

（一）贫困（poverty）问题的研究现状

以“poverty”为主题词通过SAGE journals数据库进行检索，共检索出105852篇文章（截至2017年1月8日17时17分），由此可见国外对贫困问题的关注度很高，研究成果颇丰，尤其是在贫困致因方面。

在“贫困”的界定方面，英国的汤普森（Townsend）在他的《英国的贫困家庭财产和生活标准的测量》一书中写道：“所有居民中那些缺乏食物、很少参加社会活动和缺少最低生活条件的资源的个人、家庭和群体就是所谓贫困的。” 他认为的贫困就是没有生活来源，不能维持最低的生存需求，这可以看做是一种绝对贫困。

在致贫的原因方面，大致有三种观点：

第一，贫困是资源缺乏导致的，即资源要素论。代表人物有朗特里（Rowntree）和布思（Booth），他们认为一定数量的货物和服务对于个人和家庭的生存和福利是必需的，如果缺乏获得这些物品和福利的经济资源或经济能力的人和家庭就被认为是贫困的。［1］6

第二，贫困是能力的缺乏导致的，即发展权利实现不足（权利缺失）论。代表人物是阿玛蒂亚·森（Amartya Sen），他认为贫困指的是创造收入能力和机会上的贫困，这意味着贫困人口缺少获取和享有正常生活的能力。［2］26在《以自由看待发展》一书中，认为贫困与可行能力密切相关。［3］45认为贫困不仅仅是收入低下，而是对基本的可行能力的剥夺。对于基本可行能力的剥夺可以表现为过早死亡、严重的营养不良、长期流行疾病、大量文盲以及其他一些失败因素。［4］18主张通过可行能力的改善以直接或间接的方式帮助和丰富贫困者的生活。

正如阿马蒂亚·森对于饥饿的表达一样，“除非一个人自愿挨饿，否则饥饿现象是人类关于食物所有权的反映。因此，要说明饥饿现象，就必须深入研究所有权结构。而所有权的关系是权利关系（entitlement relation）之一。”［5］74而农村的代际贫困问题，同样离不开权利关系的讨论。对于这些代际贫困的农村家庭而言，权利的获得、维持和权利的生产至关重要。因为会关系到仅有劳动力和现有的资源能够生产什么、购买资源的成本是什么、有权享受的社会保障福利是什么……其中制度层面权利的给予和分配，是导致农村家庭代际贫困问题的重要原因。

第三，贫困是指精神和生活上的贫困，即精神和个体取向论。代表人物是奥本海默（Oppenheimer），他认为贫困不仅指物质上的匮乏，同时还指社会上的以及情感上的匮乏。贫困不仅意味着在食物、保暖和衣着方面的开支要少于平均水平，也在无形中意味着人们缺乏医疗、教育、住宅等方面的机会。［6］84

（二）代际贫困（trans-generational poverty）的研究现状

对代际贫困问题的研究和解释，最具代表性的就是美国学者刘易斯（David Lewis），即文化取向论。在20世纪60年代，刘易斯经过对低保家庭和贫民窟的实地调查和研究论证后发现，社会贫困会在很大程度上受到社会贫困文化的影响而在家庭几代人之间产生繁衍，首次提出了“贫困代际传递”这一概念，从刘易斯之后，大量的学者都对这一现象进行了研究。

对代际贫困问题造成的结果方面，威尔逊（William Julius. Wilson）认为，贫困代际传递和贫困群体形成的一个重要原因是城市发展过程中大量污染严重的制造业被迫迁出了城市中心，这就使城市中的很多人力资本低下的居民丧失了大量的就业机会，使他们陷入了贫困境地当中，家庭的贫困导致子女发展受到制约，从而发生贫困代际传递。［7］139

关于代际贫困问题的原因分析方面，米德（Lawrence M.Mead）认为，长期依赖国家的福利救济会让这些低保家庭慢慢产生对福利的依赖，他们的价值观和生活态度也被改变了，进而无法走出贫困的境地。［8］176贝克尔（Becker Gary）与托马斯（Nigel Tomes）的研究则从就业的方面解释了贫困的代际传递，认为低保家庭的就业力很弱，导致家庭经济资源匮乏，进而促使子女不能拥有一个良好的人力资本，也就没有办法改善贫困。［9］布劳（Peter M.Blau）和邓肯（Otis D.Duncan）则表示一个人能够取得成功不是偶然，而是和他的个人能力、家庭条件以及后天的努力相关。［10］121

图1国外研究的主要观点

总结国外文献中关于代际贫困问题的研究（如图1所示），有学者认为是工业的发展挤掉了人们的发展空间；有学者坚持是人们的福利依赖在作怪；有人认为是上代的资源匮乏导致下一代没办法改善现状；还有学者则主张每个人的成功都不完全靠自己，而与所处的家庭环境影响有重大关系。不管学者们的结论如何，他们的研究都有一个共同的特点，即摆脱贫困不能只是自己的事情，社会各界都应当给予相应的支持。

三、国内研究现状

（一）农村最低生活保障制度研究状况

我国农村最低生活保障制度的建立虽然比较晚，但是发展非常迅速，从2007年我国在法律上正式确立农村最低生活保障制度开始，学界对于农村最低生活保障制度的研究就一直没有中断，总体上数量呈递增趋势。

关于农村最低保障制度的界定方面，学者郑功成认为低保制度是指国家和社会按照有关法律、法规，对家庭人均收入低于最低生活标准的农村贫困人口按最低生活标准实行差额补助，以满足其最低生活水平需要的制度；［11］65学者杨燕绥和王进财则从宏观的国家责任方面，提出低保制度是保障困难人口基本生活的制度，是现代政府的直接责任。［12］

关于农村最低生活保障制度建立的意义方面，现有文献主流是正向的观点。比如徐燕认为，建立农村低保制度可以解除贫困人口危机，缓和中国社会变革出现的干群关系紧张、民主管理乏力等社会矛盾，有利于减少社会不安定因素。［13］

关于农村最低生活保障制度方面，学者韩震认为存在的问题有：低保标准制定不科学，低保资金供给不足，实施低保的过程中制度仍不完善，提出了要加大中央财政投入力度，完善相关法律法规的解决办法；［14］学者李敏认为要提高立法的科学性，针对低保对象的确定、低保资金的管理、法律责任等问题加强立法力度；［15］65学者彭花民提出要对贫困群体进行发展型救助，为他们提供缺少的生产要素，他们就能够依靠自己的努力来脱离贫困，并提高生活水平，进而消除贫困。［16］29

（二）代际贫困问题的研究现状

1.贫困的研究现状。我国是世界第一人口大国，贫困人口的数量在这样的基数下也处于世界前列，所以解决贫困问题以及研究贫困问题的文献在我国十分丰富。由图2的数据可知，近年对“贫困”问题的研究基数庞大，且呈逐年上升的趋势。

图2对贫困、代际贫困相关文献的搜索数据

关于“贫困”的界定方面，童星、林闽在《我国农村贫困线标准研究》一文中认为，“贫困是经济、社会、文化落后的总称，是由最低收入造成的缺少生活必需品和服务以及没有发展机会和手段的一种生活状况”；［17］郭犹焕、蒋路安认为贫困是收入和生活水平低下的表现；［18］赵冬缓、兰徐民认为，贫困是在长时期内及一定环境条件下，人们无法获得足够的劳动收入来维护一种生理上要求的、社会文化可接受的和社会公认的基本生活水准的状态；［19］康晓光则指出贫困是人长期缺乏参与基本的社会活动的机会，从而不能维持一种个人生理和社会文化可以接受的生活水准的一种生存状态。［20］12

关于“贫困”的致因分析方面，学者从不同角度进行了分析，因为解决贫困问题一直是中央工作重心，所以从教育、经济、心理、社会等不同学科研究贫困致因问题成果颇丰。与国外研究相似的是结构取向论和个体因素论，但与国外不同的是，西方“贫困文化”的研究更为盛行。龚晓宽认为当前的贫困问题，与我国的体制改革、社会转型以及结构调整有着直接的关系，多属体制转轨性或结构调整性贫困问题，是社会主义初级阶段不可避免的社会现象；［21］刘溢海、宋德勇，针对农民贫困问题，结合十六大报告，提出全面建设小康社会的目标，第一次比较系统地提出了农村贫困包括物质贫困、精神贫困和政治贫困的新观点。［22］

2.代际贫困的研究现状。相较于国外学者，国内学界对于代际贫困问题的研究起步较晚，但是近几年关注度增长迅速，我国学者李晓明对国外的研究成果进行分析和整理后指出，贫困代际传递是从社会学阶层继承和地位获得的研究范式中发展出来的。贫困代际传递是指贫困以及导致贫困的相关条件和因素在家庭内部由父母传递给子女，使子女在成年后重复父母的境遇——继承父母的贫困和导致贫困的相关条件与因素，并将贫困和这些不利因素传给后代这样一种恶性遗传链；也指在一定的社区或阶层范围内贫困以及导致贫困的相关条件和因素在代际之间延续，使后代重复前代的贫困境遇。［23］关于代际贫困问题产生的原因，国内学者对家庭和个人的关注更多。贺巧知认为贫困代际传递是贫困家庭中年轻一代承接上一代贫困的状态，主要表现为文化资本的匮乏、缺乏进取精神等；［24］邹广万将贫困代际传递的概念缩小为由于家庭教育的原因所造成的贫困传递。［25］

（三）农村最低生活保障制度下代际贫困问题研究现状

由上述文献分析可知，对贫困代际传递的研究国外从上世纪60年代就已经相当成熟，俨然成为一个国际性研究领域。可是以农村最低保障制度为视角，对低保户中的代际贫困现象研究还存在诸多空白。经文献分析，依然发现农村低保制度下存在贫困延续的问题。

学者祝建华研究发现，我国有儿童的农村低保家庭负担过重、保障水平低，对其家庭脱贫造成了阻碍。由于目前还没有针对儿童的救助政策，贫困就可能在此类农村家庭中形成代际传递。［26］他认为我国要解决低保家庭的代际贫困问题应当从完善救助儿童的政策入手，既要减少有儿童的低保家庭的压力，也要为儿童的脱贫增加助力。社会应该做到的包括增加对有子女的低保家庭的子女补贴，促进教育平等，加大人力资本投入等。学者林闽钢认为，虽然我国从20世纪90年代开始建立最低生活保障制度，慢慢推广到全国农村，对于维持贫困农村居民基本生活需求发挥了很大的作用，但对于解决长期的贫困问题显得不足。［27］他认为缓解低保家庭的代际贫困问题应当从两个视角出发，一是以社会和家庭为中心，二是以儿童为中心；学者李昕认为，我国处于城乡二元体制的大背景下，农村的社会保障制度和体系的建设不仅远远落后于城市，甚至连补助标准都与城市相差甚远，长此以往农村贫困家庭的后代子女实质上是在各种社会竞争和发展路径上都不具备能够与城市居民相竞争的能力，社会平等不复存在；［28］学者祝建华认为，最低生活保障制度只能保障家庭的基本生存需要，但对于子女的教育问题却无能为力。如果低保家庭的子女不能接受很好的教育，之后步入社会可能直接影响他们获取财富的技术和能力的提高，势必造成其仍然无法摆脱贫穷的状况。［29］

总结国内现有的文献内容，主要观点如图3所示。

图3国内研究的主要观点

四、文献分析结论及存在问题

（一）成就

1.研究时间早。从国内外学者对于代际贫困问题、农村最低生活保障制度下的代际贫困问题的研究可以发现，国内外学者都分别从不同领域、不同角度进行了研究。国外研究起步较早，20世纪60年代就已经持续关注，欧洲、美国、日本等发达国家也已建立了较为完善的福利保障体制，范围覆盖农村和城镇。虽然我国国内的研究晚于国外，但整个时间段依然较长。

2.研究范围广。从2007年我国建立最低生活保障制度至今近十年，学界从理论、政府责任、社会稳定、实施问题等维度，对农村最低生活保障制度的成效、不足等诸多方面进行了论述，这对于政府更好的实施低保政策以及发挥最低生活保障制度的作用提供了有力的借鉴。

（二）不足

1.研究内容浅显。不论是“贫困”、“代际贫困”还是农村最低生活保障制度下的“代际贫困”研究，大多停留在教育、医疗等表面现象，而对制度的自身关注不够，缺乏体系化的、深层次的研究。从图4数据可知，此类数量相对匮乏。

图4对农村最低保障制度以及制度之下代际贫困问题相关文献的搜索数据

2.研究角度单一。国内外诸多研究侧重于解决贫困家庭的儿童发展问题才是解决代际贫困的重中之重，认为我国现行的对农村的低保制度包括一些社会保障政策，对儿童关注度不高，强调从家庭自身出发，助力其实现真正意义上的“脱贫”；但并未深入到低保制度的有效性以及与其他社会保障制度的衔接上（如医疗中的新农合及大病救助、教育制度等）来研究该制度下的代际贫困问题，以寻求可行的解决方案。

3.研究方法缺少定量分析。当前我国有关农村最低生活保障制度下代际贫困问题分析，仅仅是指出存在的问题和现象，定性研究较多，而依托社会调查方法而进行的定量实证研究较少，并且对很多数据和资料仅仅停留在表面的整理与罗列上，未能进行深入的定性研究。

（三）研究意义

随着我国经济社会的发展，贫困差距的趋势日益明显，代际贫困问题更不容小觑。关于代际贫困问题，尤其是农村等边缘地区代际贫困问题的研究，具有较大的理论意义和现实意义。

1.现实意义。（1）聚焦并解决农村现实的贫困问题。通过对我国农村最低生活保障制度下代际贫困问题的研究，来揭示贫困代际传递的深层次原因，并从制度层面提出解决措施，以助力贫困问题的有效解决。（2）进一步完善农村最低生活保障制度。农村最低生活保障实施至今近十年，取得了诸多可观的成就，但也暴露出问题。通过本项目的研究，把低保制度与代际贫困问题相联系，为其他社会保障制度间的接轨以及“精准扶贫”提出可行的解决方案，根据低保家庭的当下实际问题，把低保制度与教育制度、培训制度、医疗制度等相衔接，从而进一步完善农村最低生活保障制度。

2.理论意义。（1）丰富人力资本理论。基于人力资本理论，不论是家庭、企业，还是国家都要重视教育投资和培训投入，真正接受人力资本与物质资本并重的理念，提倡以人为本，注重人才的培养和投资；而造成代际贫困问题的重要原因正是贫困家庭缺乏人力资本，缺乏教育、培训资本，缺乏劳动力市场要求的技能，缺乏最大的福利。本项目的研究，将通过大量的实证研究，丰富人力资本理论。（2）丰富社会资本理论。农村最低生活保障制度下代际贫困问题的研究，表明了农村地区低保家庭社会关系、社会交往的匮乏，是受到社会资本制约的结果，也是我们从农村最低生活保障制度出发，解决贫困问题的动因所在。对于农村最低生活保障制度下代际贫困问题的研究，将会为社会资本理论提供更为扎实的材料和依据。（3）丰富社会分层理论。社会分层理论认为，社会分层是指社会成员、社会群体因社会资源占有不同而产生的层化或差异现象，尤其是指建立在法律、法规基础上的制度化的社会差异体系，认为社会资源占有的差异导致了贫困。同时，代际贫困问题更加剧了社会的不平等，即“一个社会体系中存在着拥有不平等财富和权力的群体”，从而使得社会成员划分为高低有序的等级或层次。基于此，对农村最低生活保障制度下代际贫困问题的深层次原因进行研究，有助于丰富和强化社会分层的现实支撑。

（四）展望

基于贫困问题研究的重要现实意义和理论意义，加之对当前国内外研究现状的综述，提出未来研究的几点建议：

首先，在研究内容上，要以代际贫困的概念和扎实的理论研究为基础，从人力资本和社会资本等更深层次去分析代际贫困产生的原因以及提出相应的解决方案，尤其在权利贫困、社会排斥等贫困现象的研究过程中，明确研究路径，提出较为明确的衡量标准和指标，而不只是流于“套路”、“治标不治本”的措施和对策。

其次，在研究对象上，对于代际贫困群体的定位有待进一步拓展和深化。比如对于最低生活保障制度中的代际贫困现象的研究、环境和土地等变化造成的动态的代际贫困问题的研究还存在诸多盲区和空白，不变的贫困问题要与变化的贫困形势相结合。未来的研究应聚焦更具前瞻性、实际性和价值性的问题，且不是“去中国特色化”的问题。

最后，在研究方法上，需要加强针对性和可行性。从现有的文献研究可以看出，虽然一些学者采用定量的方法，通过建立模型来分析贫困、代际贫困问题。但是，在数据的应用上，不可局限于时间顺序上的可比性，而是聚焦不同群体相关数据的对比。在模型的选择上，要结合对象选择的特殊性和典型性，从而提高问题和方案的正确度、适用度。

总之，通过多角度关注代际贫困问题，将人力资本和社会资本共同作为贫困考量的内在因素，从而揭示贫困代际传递的深层次原因，可更好地助力贫困、代际贫困问题的解决，对于弱势群体的反贫困也有一定的指导意义。

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［2］［印］阿马蒂亚·森．贫困与饥荒［M］．北京：商务印书馆，2001．

［3］［印］阿玛蒂亚·森．以自由看待发展［M］．北京：中国人民大学出版社，2012．

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［5］［印］阿马蒂亚·森．贫困与饥荒［M］．北京：商务印书馆，2001．

［6］［英］奥本海默．贫困真相［M］．伦敦：伦敦儿童贫困关注小组，1993．

［7］William Julius． Wilson． The Truly Disadvantaged： The Inner City， the Underclass and Public Policy［M］．Chicago：University of Chicago Press，1987．

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［9］Becker Gary， Nigel Tomes． Human Capital and the Rise and Fall of Families［J］．Journal of Labor Economics，1986，4（3）．

［10］Peter M．Blau and Otis D．Duncan．The American Occupational Structure［M］．New York： The Free Press，1967．

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