行政区划调整背景下完善新设街道管理研究——以Q市Q街道为例

王前钱，宋明爽

（山东农业大学文法学院，山东泰安 271018）

行政区划调整背景下完善新设街道管理研究
——以Q市Q街道为例

王前钱，宋明爽

（山东农业大学文法学院，山东泰安 271018）

随着城镇化建设步伐的加快，各地政府对城区发展范围进行整体规划，将城市边缘地区纳入城市建设范围之内。原城市周边乡镇改制为的街道办事处，作为城市基层社会管理主体，在实际运行过程中面临的诸如权责不对称、工作人员队伍现状不能满足街道发展需要、影响辖区稳定的因素复杂等多重困境，需要从赋予街道办事处更多权力、转变街道办事处职能、理顺街道办事处与政府、社区的关系、建立工作准入制度、完善街道办事处工作人员队伍建设以及加强社区自治建设等方面采取措施，促进新设街道办事处向城市街道办事处的顺利过渡，完善街道办事处的基层管理。

区划调整；街道办事处；管理困境

近年来，我国进入城市化发展的加速期，行政区划调整是地方政府加入城市化进程的行政手段之一，设立直辖市、成立高新区、县改市、县改区、切块设市、镇改街道等都是区划调整的具体表现。在行政区划调整背景下，新设立的街道办事处在城市基层社会管理过程中面临多种困境，不同程度影响了街道办事处的管理效率和管理质量。本文通过对以Q市Q街道办事处的实地调查，总结分析其在基层社会管理中的困境，提出相应改善措施，从期促进街道办事处自身发展，更好进行城市基层社会治理。

一、Q街道办事处成立背景

近年来，随着产业结构调整，Q市大力发展第三产业，大量外来务工人员进入该地工作和生活，原城区范围已不能满足经济社会发展需求，因此Q市对城区进行新一轮的行政区划调整，将城区周边乡镇划归城市发展范围之内，成立了新的街道办事处——Q街道办事处。

Q街道办事处成立于2013年12月，由周边的两个街道办事处和一个乡的部分区域合并而成，属于Q市桥东区，面积12.7平方公里，总人口5.8万人。现辖区中包括五个行政村（长信村、白塔村、辛店村、新合庄村、翟村村），三个“村改居”（三义庙社区、胡家庄社区、李家庄社区），三个社区（襄北社区、世纪名都社区、豫西社区）。Q街道办事处的设立标志着该区区域划分更加合理化、规范化，提高了中心城市的带动力，有利于解决因辖区人口增加导致的城市管理矛盾日益凸显等问题，为更好地服务群众、满足群众需求提供了重要平台。

二、Q街道办事处的管理体制

Q街道办事处辖区内有城市社区、“村改居”社区和农村社区，因此，在管理上既不同于城市社区，也不同于农村社区，具有向城市社区发展过渡阶段的特点，多项工作尚处于不断摸索的过程中。

（一）Q街道办事处领导班子及分工情况（见表1）

表1 Q街道领导班子及分工情况

（二）Q街道科室设置及日常工作开展方式

街道办事处下设党政办公室、便民服务中心、财政所、信访办公室、社会事务办公室、城建办公室、计划生育办公室、市场办公室等科室。Q街道办事处在工作开展方面实行“包村对口”管理。街道办的领导干部每人负责一个村庄或者社区，定期到包管村庄或社区了解情况。各科室根据城市社区、“村改居”社区、农村社区等服务对象的不同，制定了两种工作方案：对农村社区执行乡镇政府时期的工作方案，对城市社区和“村改居”社区实行城市街道办事处的工作方案。

（三）Q街道办事处干部与政府部门对应情况

街道办事处是市辖区、不设区的市人民政府的派出机关，在本辖区代表上级政府，办理其所委托办理的各项行政事务。详见表2。

表2 Q街道办事处科级干部对应上级部门情况

（四）对街道办事处工作的考核

上级政府对街道办事处日常工作的考核主要从五大方面进行，包括民生保障、党建工作、信访及综合治理、计划生育以及经济发展。详见表3。

表3 社区工作目标考核内容和评分标准

三、Q街道办事处面临的管理困境

（一） 街道办事处权力不清，责任不明，权责不对称

第一，街道办事处面临着“责大权小”的管理困境。发展辖区经济，维护辖区稳定、提供社会服务、旧城改造、促进三夏生产、预防自然灾害等领域，几乎要求街道办事处进行“全覆盖”管理，但是街道办事处作为上一级人民政府的派出机关，本身并没有多少“自主权”。尽管近年来街道办事处的权力有所扩大，但多是一些事权，而不是真正意义上的管理权。例如，旧城改造工作涉及大量的房屋拆迁，拒拆、抗拆事件屡见不鲜，如何解决拒拆、抗拆是街道办事处面临的一大难题。在不划拨任务经费、不下放权力的情况下，让拆迁户同意拆迁，使得街道办事处心有余而力不足。再如，每年区政府下派的禁止焚烧秸秆和防止养殖户污染的工作任务，由于街道办没有执法权，只能采用劝导、教育、说服的方式，实际效果不理想。

第二，有的社会管理事项，街道办事处不是责任主体，但往往成为“责任主体”。例如，拆除违章建筑、整治流动摊贩、旧城改造等事项一直是城市社会管理的重头戏，由于存在政府部门多头管理和职责交叉，常常会出现“主体缺位”和“管理真空”，街道办事处则处于“看得见、摸得着、无权管”的尴尬境地。根据政府职责分工，街道办事处并不是处理这些事项的责任主体，只能负责协调、配合相关职能部门的执法活动。但是在实际中，居民往往把街道办事处当成了这些工作的“主角”，一旦出现工作不力或者工作失误，居民就会把它作为投诉对象。

第三，政府事权下放不规范，导致权力不清，责任不明。市区政府及各职能部门将大量的事务性工作逐渐“漏”到街道办事处，而管理权没有下放到位，使街道办事处处于有事做没有权管的境地。如市容环卫方面的管理权没有下放给街道办，出现职能部门只管收费，街道办事处负责落实具体工作的“怪象”。由于街道办一直处于应付上级下派任务的状态中，不自觉地倾向于“对上负责”，淡化了“向下服务”。

（二）街道办事处工作人员队伍现状不能适应工作需要

首先，工作人员的数量不能满足工作需要。Q街道办事处的工作人员由Y街道办事处、N街道办事处以及D乡政府中的部分工作人员组成，该街道办事处成立还不足三年，人员的补充工作还在进行中，但是面对辖区不断增加的工作，加之各科室的工作采取城市社区和农村社区两套工作方案，人手不足问题凸显。

其次，工作人员素质和稳定性有待提高。街道办事处和乡镇政府虽然同为基层管理单位，但是二者具有较大的区别。街道办事处是市辖区、不设区的市的人民政府的派出机关，其主要职能是依法为辖区内居民提供公共服务，进行公共管理；而乡镇政府作为基层政府，主要是面向农村进行管理，有相对独立的事权与财权，开展工作多以行政命令方式。Q街道办事处工作人员队伍中有公务员、事业单位人员、选调生、军转干部、临时工等，构成较为复杂，队伍素质参差不齐。调查发现，每年会有一定数量的选调生或者军转干部补充到工作人员队伍，但是由于基层工作条件的制约，一些人把街道办事处当做临时的落脚点或者晋升跳板，难以沉下心来在基层工作。

最后，部分工作人员的自身定位错误。部分工作人员来自乡镇政府，受多年乡镇工作观念、模式和工作作风的影响，没有认识到乡镇政府与街道办事处在性质、职能定位、运行机制等方面的差异，认为街道办事处是一级政府，仍然以乡镇政府工作人员进行自身定位。在这种观念和思维指导下，能否达到派出机关对工作人员注重服务职能的要求值得思考。

（三）上级政府部门的检查工作频率过高

从前述Q街道办事处科级干部对应上级部门情况表中可以看出，每个工作岗位都有数个上级政府部门与之对应，每个政府部门都可对街道进行工作检查，频繁的工作检查成为街道办繁重的工作负担。一位街道办事处工作人员说，从街道办事处成立至今，每个工作日都会接受多项上级部门的工作检查。从准备迎接检查到检查结束，整个流程几乎占用了一整天的工作时间，严重影响了为居民办事服务的效率和质量。

（四）影响辖区和谐稳定的因素复杂、多样化

行政区划调整是一个多方利益调整的过程，因此也是各种矛盾多发的过程。具体表现在：其一，“村改居”的社区涉及大量房屋拆迁和土地征用，涉及居民的个人切身利益。在追逐个人利益最大化动机的驱动下，居民如果对政府拆迁补偿安排不满，上访便会成为其表达不满和诉求的方式之一；其二，在“村改居”过程中涉及到的土地、企业等村集体资产归属、分配等问题，也是易于激发矛盾的重要因素；其三，Q街道辖区内有城市社区、“村改居”社区和农村社区，居民们原有的生活状态、风俗、习惯等难以在短时间内改变。在区划调整后生活在同一片区域内，彼此间可能因生活差异而产生矛盾，如不能及时解决就会影响社区的和谐和稳定；其四，在新设街道办事处成立的过程中，面临着机构调整、人员变动和岗位调整，这些变动容易激发街道办事处内部的矛盾。［1］

四、完善新设街道办事处管理的思考

（一）转变街道办事处的职能

随着社会的发展，街道办事处从单纯的行政管理到多元化的社会治理已经是大势所趋。街道办事处必须由单一行政管理职能向落实社区公共服务、公共管理、公共安全的“三个公共”的角色转变。街道办事处应根据实际情况的变化逐步转变职能和工作重心，逐步弱化街道办事处的发展经济职能，强化其城市综合管理职能，完善街道办事处的行政协调职能。

新设街道办事处的管辖范围包括城市社区、“村改居”社区以及农村社区。管理范围和管理对象的复杂性，要求街道办事处针对不同的管理单元采用不同的管理方式和确定不同的工作重点。对城市社区要加强公共服务和公共管理职能，弱化发展经济职能；对“村改居”社区要着重抓好旧城改造、村庄合并或拆分、土地管理、居民上楼等工作；对辖区内的农村单元要结合原乡镇的管理模式，保证农村居民对多种体制转换的适应，使其逐渐变为市民。

（二）理顺街道办事处与区政府、社区的关系

首先，应理顺街道办事处与上级政府及其职能部门的关系。街道办事处是上级政府的派出机关，代表政府对社区进行管理。要把街道办事处与上级政府职能部门间对应的管理事项，根据性质不同进行分类：对于综合管理类事项，由街道办事处应作为主要责任人，职能部门根据其职权承担相应责任；对于协助管理类事项，由街道办事处和职能部门根据双方职权承担相应责任；对于专业管理事项，由相应职能部门承担主要责任，街道办事处根据其职权承担相应责任。［2］需要街道办事处予以配合和协助的工作，上级政府要按照规定拨付相应的工作经费，明确双方的权责关系，促进权责利的统一。［3］

最后，应理顺街道办事处与社区的关系。街道办事处是城市社会最基层的管理主体，对基层社会的稳定和发展负有重大责任。基于基层自治的管理原则，街道办事处与社区应建立一种指导与被指导的关系。街道办事处应当推动建立和完善社区居民自治体系，在人员、经费和公共服务设施等方面给予保障，指导居民委员会等基层群众性自治组织开展活动。通过加强业务培训、建立群众评价机制、引入专业社会组织等方式，提升居民委员会和基层群众性自治组织的自治能力。

（三）赋予街道办事处相关权力

新设街道办事处面临着城乡共同管理的复杂任务，上级政府应当在一定时期内赋予其相关权力，以便其开展城乡管理工作。目前，Q街道辖区内还有多个农村社区，街道办事处应沿袭乡镇政府的管理方式，将乡镇政府的权力适当的赋予街道办事处，是农村社区稳定过渡的必需。例如，乡镇被划归城市管辖范围后，乡镇原有的土地、水利等部门的工作也自然而然成为街道办事处要面对的工作，随着辖区内农村社区转变为城市社区，农业、水利相关的管理事务消失后，可以收回赋予街道办事处的相关权力，完成农村向城市的顺利过渡。

（四）完善街道办事处工作准入制度

接受上级政府及其职能部门下派的各种任务已经成为街道办事处工作的常态，应通过完善工作准入制度进行规范。对于某些需要下派的任务要在标准、程序上进行制度约束，以减少下派任务的随意性。同时，过多的检查严重影响街道办事处日常工作的开展，应加强制度建设，限制对街道办事处进行工作检查的部门数量，减少行政性事务，使街道办事处有更多时间和精力为社区服务，提升为社区群众服务的能力。

（五）加强工作人员队伍建设

加强办事处工作人员队伍建设，需要完善工作人员管理机制，制定科学合理的考核机制，增强工作人员的工作责任感和工作积极性；要重视对工作人员的学习培训，定期组织有针对性的思想政治理论和业务知识的学习，转变工作观念，树立服务意识，结合工作岗位培训专业技能，提高工作人员队伍综合素质和工作能力；建立有效的干部激励机制，解决基层人才流失的问题。［4］

（六）加强社区自治建设，促进居民参与社区治理

城市社区是城市居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织，街道办事处追求的目标之一便是将辖区内所有社区建设成为真正意义上的自治社区。在新设街道和“村改居”进程中，多数居民来自不同地方汇聚于同一街道和社区，在生活环境、文化素养、个人经历以及利益诉求等方面存在差异，因此居民之间关系松散，不利于实现社区自治。街道办事处和社区可以通过组织各种文化活动，比如社区文化娱乐活动、社区动员宣传、社区公德培养、社区精神塑造等，培育社区居民自治意识，激发居民参与社区治理的内生动力，提升其社区治理的参与度，解决社区居民认同和参与不足的难题。在居民积极参与的基础上，及时而充分地授权给居民，增加他们参与决策的机会，尽可能把社区层面与居民直接有关的公共事务交给居民自己来决定，［5］推动政府社区管理与社区自治管理的有效衔接和良性互动。

［1］宋明爽，王小磊．高新区“镇改街道”问题探究［J］．山东农业大学学报社会科学版，2015（01）．

［2］罗茜，李丰烨．街道管理体制改革调查［J］．行政与机构，2012（01）．

［3］袁华明．街道办事处的若干法律问题［J］．观察与思考，2002（03）．

［4］傅筝．基于新农村建设的乡镇公务员队伍建设研究［D］．湘潭大学，2007：35-40．

［5］刘功润．作为共为共同体的城市社区自治问题研究［D］．复旦大学，2012：115-117．

编辑：虢亚雪

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A

2095-7238（2017）04-0068-05

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2017.04.013

2017-02-25

本文为国家社会科学基金项目“新型城镇化背景下‘镇改街道’问题研究”（项目编号：14BZZ062）的阶段性成果

王前钱（1992-），女，山东农业大学文法学院行政管理专业研究生，研究方向：城镇化与公共政策；宋明爽（1960-），男，山东农业大学文法学院院长、教授，研究方向：城镇化与公共政策。