我国城市人民公社的历史变迁

[摘要]我国的城市人民公社经历了酝酿建立、普遍建立、整顿调整、公社式微这样一个变迁过程。城市人民公社持续时间不长，与城市自身的特点不无关系。回顾城市人民公社的嬗变历程关键在于社会治理的现实关照。

[关键词]城市人民公社 历史变迁 社会治理

城乡人民公社化运动是20世纪50年代值得关注的历史事件之一。这一领域的研究，近年来已有一些成果，但真正全视角、全方位展示该历史事件的成果并不多。笔者在攻读硕士学位期间曾将方向定位在西安市的人民公社化运动研究。拙文就是在笔者学位论文的基础上提炼加工而成的。笔者的研究是基于城市公社的“酝酿建立—普遍建立—整顿调整—制度式微”这样一个过程而展开的。

一、城市人民公社的酝酿建立

在农村人民公社化运动方兴未艾之际，城市人民公社化运动也在悄然发酵。酝酿建立城市人民公社的过程大致经历了三个阶段。

一是托儿化、食堂化建设。在《中国农村的社会主义高潮》一书中，毛泽东为《妇女走上了劳动战线》一文加了按语，里面写道：“为了建设伟大的社会主义社会，发动广大的妇女群众参加生产活动，具有极大的意义。在生产中，必须实现男女同工同酬。”[1]p24要发动妇女，必须先为妇女走出家门创造条件。兴办公共食堂和托儿组织，是解放妇女，使其走出家门的必要之举。于是，本着“为生产服务，服务于生产”的目标，各地掀起了托儿化、食堂化建设热潮。

二是组建街道生产服务合作社。通过鸣放辩论和开展社会主义、共产主义思想教育运动，城市街道居民纷纷组织起来，成立“社会主义大家庭”，组建街道生产服务合作社。各街道组织起来的居民大部分人参加生产，有的成立生产组，有的为工厂或手工业社做加工活。根据生产的需要，居民们又举办了各种服务事业。服务性事业的种类也是各种各样，除食堂、托儿所外，还有哺乳室、拆洗缝纫组、福利卫生服务站、不同行业的代销店、邮政储蓄代办（服务）所、图书馆、俱乐部等，分工负责，自己管理自己的生活，做到了人人有工作，户户无闲人。

三是试办城市公社。生产服务社略像农村早期办的初级社，有一定的新鲜度和吸引力。在此情况下，不少群众的情绪很高。加之农村人民公社化运动的激情感染了城市，城市人民也是跃跃欲试。

各地办城市公社的势头引起了毛泽东的关注。在第一次郑州会议上，毛泽东讲道：“城市公社是可以搞的，问题是要有步骤，基本原则是不降低现有的工资标准，要有优越性。有先有后，北京、上海慢一点。”[2]p899中共八届六中全会通过的《关于人民公社若干问题的决议》明确要求：对于城市中的人民公社问题，态度要积极，但只能试行，必须分步骤地进行。“试办”思想成为城市人民公社发展的重要指导思想。自此，城市人民公社进入试点试办阶段。

城市公社在试办过程中，各地总结出了一些共性有待解决的问题。例如，工资问题，提取公积金问题，社员的生产生活资料处理问题，以及按办事处成立人民公社，黨群机构如何设置，公共户应该如何处理，等等问题。

鉴于以上问题的存在，试办阶段各城市基本上是按照上面提到的分步走。对于已建立的人民公社，进行巩固提高，只能办好，不许垮台，同时，暂不建立新社。这一阶段，中央只提倡各地报纸登载组织街道生产、集体生活、福利事业和服务事业的消息，关于组织城市人民公社的消息都不提倡登报，也不提倡组织群众性的庆祝游行。自此以后，城市人民公社进入缓步发展和巩固已建社的阶段。

二、城市人民公社的普遍建立

1960年3月9日，中共中央发出《关于城市人民公社问题的指示》。3月24日，中共中央在天津召开政治局常委扩大会议，毛泽东在会上强调城市人民公社普遍化的问题，要求不管大、中、小城市，一律搞人民公社。随之，城市人民公社化的速度加快，在全国各大中小城市轰轰烈烈地开展起来。

普遍建立起来的城市公社存在着不同的类型，这些类型都是因地制宜建立起来的。有的以国营大工业为中心，有的以街道为中心，有的以学校为中心，有的以商业为中心，等等。

不同类型的城市人民公社在所有制上具有不同的特点，全民所有制和集体所有制所占的比重各有不同，但“社会主义的全民所有制已经是所有制的主要形式了”[3]。在以大型国营厂矿为中心组织起来的公社和以机关、学校为中心组织起来的公社里，当时社办和大部分街办的工业，其设备为公社所有，执行国家的计划，上缴利润，产品由国家调拨，或由商业部门包销，部分材料由国家供给，有的还有一定数量的国家投资，企业内部取消了分红制，实行工资制。在以街道居民为中心组织起来的公社里，是以集体所有制为基础，因此它的分配制度也与之相适应，与国营企业略有差别。

由于生产资料所有制有不同的形式，因此，存在着不同标准的工资分配制度。国营企业为主体组织起来的公社，社员按国家统一规定的原工资标准给付工资；公社自己办起来的工厂实行低于国营企业工人的工资标准的工资制度，有计时（定时）工资、计件（定额）工资、分成制度（包括分红）三种形式。城市人民公社是三级（公社、分社、居委会）管理、二级（公社和生产单位）核算。公社和分社领导的都是生产固定的成形工厂，居委会主要是领导生产不固定的、分散的综合工厂。社办企业普通工人的工资，低于同行业同类型国营企业工人工资的5%至10%。

公社成立时，设立了管理区和分社（即街道办事处），作为公社的派出机构，各公社实行统一领导、分级管理、分级核算的办法。规模较大的公社，一般实行三级管理、三级核算，即公社、分社（有的地方叫管理区）和较大生产单位（居民委员会），规模较小的公社实行两级管理、两级核算（公社、居民委员会）。行政组织在公社化前是区、街道办事处、居委会三个层次。公社化后，变成了区、公社、分社（街道办事处）和居委会四个层次。从结构和体制上看，公社化前后工作变化最为明显的要数分社了。

三、城市人民公社的整顿和调整

1960年9月3日，中华全国总工会党组向中共中央报送的《关于整顿和巩固城市人民公社问题的报告》指出，为了“切实解决大发展过程中出现的一些新问题，城市人民公社一般应暂时停止发展。集中力量在今后四五个月内认真进行整顿和巩固工作”[4]p127。9月18日，党中央批转了这个报告，并希望各城市人民公社“参照办理”。自1961年4、5月份起，各城市人民公社开始整顿和调整其管理范围、行政区划、所有制性质、分配制度、工资制度等。

当时的基本办法是砍掉一个层次，将公社的范围缩小，以分社为基础建立公社，撤销公社化初期的公社。这样就可以实行二级管理（公社、居委会）、二级核算（公社、生产单位）。关于分配制度问题，早在1959年12月， 中央明确指出，城市人民公社不要忙于实行全民所有制。1960年3月8日，毛泽东在关于城市人民公社的批示中明确规定，公社生产资料所有制是国有、社有、社以下集体所有制三种形式。社办工业即为集体所有制。

关于工资制度，公社化初期存在高低悬殊、同工不同酬等现象。鉴于此，中华全国总工会党组向中共中央写了一份报告建议：“社办工业、事业人员的月基本工资水平，根据各地生活情况一般应控制在二十五元左右。”[5]p68中共中央肯定了该建议。据此，城市人民公社进行了工资改革，普遍实行计时工资形式的低工资制度。

“与乡村不同的是，城市人民公社的范围经常打乱城市原来的行政区划。”[6]p346伴随着农村人民公社的调整，城市人民公社也从有利于促进生产和组织人民经济生活出发，以地区为主，并适当考虑条条，参照人口分布、经济状况、自然条件和历史沿革等特点进行了调整，把公社中的农村部分划出去，将分散的工厂和学校也进行了适当调整，要么成立新的公社，要么划归附近的公社管理。经过调整，在农村和城市居民交错的地区，实际上是按工业、农业的条条组织公社。

1961年9月14日，中共中央、国务院在《当前工业问题的指示》中指出：“全民所有制的国营工业企业和集体所有制的城市人民公社，不能合在一起。已经合在一起的，必须分开。”[7]p627国营企业退出城市人民公社，原有的城市公社失去了存在的重要基础。此后，城市人民公社的生产资料所有制就成了公社所有制和社以下集体所有制两种形式了。

四、城市人民公社的式微

1961年6月19日，中共中央颁发了《关于城市手工业若干政策问题的规定（试行草案）》，决定对城乡手工业的若干政策进行调整。城市手工业生产不论是以合作社的形式还是以公社工业的形式，原则上都要实行入社自愿，退社自由，自负盈亏，反对不讲经济核算的“吃大锅饭”的做法，反对依赖国家包下来的“铁饭碗”思想。手工业生产领域从城市人民公社中分离出去。另外，有许多家庭拖累较重的人和原来有思想顾虑的人也陆续退出社办工业。

1962年5月27日，中共中央、国务院《关于进一步精减职工和减少城镇人口的决定》指出：城市公社工业基本上应当停办。少数确实比较好的，就是消耗原料、材料、燃料少，成本低，品种合乎需要，产品质量好，劳动生产率高的，可以转为手工业合作社或者地方工业，逐步改归当地手工业和工业管理部门直接领导；其余的转为个体经营或者家庭副业。中共中央在另一个文件中强调规定：城市人民公社原则上不办工业。据此，大多数城市公社把社办工业归入手工业合作社管理。

1962年10月6日，中共中央、国务院颁发了《关于当前城市工作若干问题的指示》，实际上是将绝大多数一哄而起的，城市人民公社兴办的，不適合城市具体情况的商业、服务业宣布予以解散，对于那些追求“大”和“公”而凑数拉起来的修理服务生活组织、托儿所、幼儿园等进行了整顿和裁减。

1963年10月中共中央、国务院第二次城市工作会议召开之后，各城市开始恢复用公社化以前的行政机构（区、办事处、街道、居委会）办公。城市人民公社从此淡出人们的视野[8]。

五、启示

毛泽东发动的“大跃进”和人民公社化运动是为了快速实现中国由社会主义向共产主义的过渡，而实现这一过渡的“金桥”就是人民公社。于是，人民公社化运动由农村开始，进而蔓延至城市，目标是在全国城乡全社会普遍建立起人民公社。

与农村人民公社比起来，城市人民公社寿命不长，这与城市自身的特点不无关系，而城市与农村在本质上的不同才是城市公社走不远的根本原因。社会分工的复杂性决定了城市公社内劳动者在劳动性质上的差别，也决定了按劳分配占主要地位的城市公社分配制度。在这种制度基础上，“吃饭不要钱”的公共食堂在城市是很难运作的，所以城市人民公社的公共食堂基本上是实行自费制，而非供给制。即使如此，公共食堂的运转也是踯躅蹒跚。另外，月均25元的计时低工资制是平均主义思想在城市的表现，它使得人们的工作积极性受到抑制，工作效率低位运行，这为企业长期吃国家的大锅饭埋下了隐患。

回顾城市人民公社化运动这一历史事件，根本目的在于以史为鉴，服务于当今社会的基层治理。城市公社的体制存在不合理性。居民委员会是城市基层治理结构的重要环节。城市人民公社是“党政合一、政社合一、工农商学兵五位一体”，这一体制曾一度取代了城市基层政权，束缚了居民委员会自主性、积极性和创造性的发挥。在当今的时代背景下，城市基层民主治理被提升到党和国家战略发展的高度。让基层社会自我教育、自我管理、自我服务、自我监督，进而激发民主热情，提高治理效能，促进社会和谐。

尽管城市公社是人民公社化运动的产物，许多方面还是很值得回味的。它建立了社办工业。社办工业都是而且始终是公社里的顶梁柱。社办工业的发展为国家的工业化作出了一定贡献，在解决市民就业方面也有积极贡献。它解放了妇女劳动力，动摇了传统观念。城市人民公社把妇女从琐碎的家务劳动中解放出来，实现了男女平等，长久以来“嫁汉嫁汉，穿衣吃饭”的传统观念被动摇。走出家庭的经历不仅使妇女得到学习和锻炼的机会，而且使她们在思想观念上发生了巨大转变，在最基础的层面上实现了解放，这为家庭妇女走出家庭并最终走向全面解放奠定了基础。

参考文献：

[1]毛泽东文集（第6卷）[M].北京：人民出版社，1999.

[2]逄先知.毛泽东传（1949-1976）[M].北京：中央文献出版社，2003.

[3]关于人民公社若干问题的决议[N].人民日报，1958-12-19.

[4]毛泽东文集（第7卷）[M].北京：人民出版社，1999.

[5]中共中央文件选集（1949年10月-1966年5月）（第35册）[A].北京：人民出版社，2013.

[6]罗德里克·麦克法夸尔.文化大革命的起源（2）[M].北京：求实出版社，1989.

[7]建国以来重要文献选编（第14册）[A].北京：中央文献出版社，1997.

[8]任庆银.西安市人民公社化运动研究[D].西北工业大学，2006.

责任编辑/马永义