新发展理念视域下依法治国的深化和拓展

蒋传光

内容摘要：党的十八大以来，从实现国家治理体系和治理能力现代化的高度，又进一步提出了全面推进依法治国的战略部署。据此，党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对如何全面推进依法治国，提出了一系列举措。面对新形势、新任务，在新发展理念引领下，如何把全面推进依法治国的举措进一步落实，加快实现全面推进依法治国的总目标，在理论和实践上进一步深化和拓展依法治国，则是未来我国社会主义法治国家建设面临的重大任务。进一步深化和拓展依法治国的理论和实践依据，是贯彻新发展理念和社会转型的需要，是贯彻落实党的十八届四中全会“精神”的需要，是全面深化改革的目标和内在要求。

关键词：新发展理念 社会转型 依法治国 法治拓展 法治深化

党的十一届三中全会以来，特别是十五大确立依法治国的方略之后，我国法治国家建设取得了历史性成就。〔1 〕在此基础上，党的十八大以来，从实现国家治理体系和治理能力现代化的高度，又进一步提出了全面推进依法治国的战略部署。据此，十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，针对全面建成小康社会进入决定性阶段，改革进入攻坚期和深水区的新形势、新任务，对如何全面推进依法治国，提出了一系列举措，法治建设进入了新时代。在当前协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党“四个全面”战略布局的背景下，面对新形势、新任务，在新发展理念引领下，如何把全面推进依法治国的举措进一步落实，加快实现全面推进依法治国的总目标，在理论和实践上进一步深化和拓展依法治国，则是未来我国社会主义法治国家建设面临的重大任务。

深化和拓展依法治国，就其内涵来说，可以这样理解，所谓深化，就是在新发展理念引领下，根据社会主义经济、政治、文化、社会、生态文明建设和全面深化改革的需要，进一步落实全面推进依法治国的一系列重大举措，充分发挥法制在国家治理体系和治理能力现代化中的作用，加快实现全面推进依法治国总目标的步伐。所谓拓展，就是解决在全面推进依法治国实践过程中遇到的一些理论难题，以及与法治运行机制相适应的制度设计瓶颈问题。进一步深化和拓展依法治国的理论和实践依据主要体现在以下几个方面。

一、贯彻新发展理念和社会转型的需要

党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》），深入分析了“十三五”时期我国发展环境的基本特征；提出了“十三五”时期我国发展的指导思想、基本原则、目标要求、基本理念、重大举措等。尤其是“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念的提出，“在理论和实践上有新的突破，对破解发展难题、增强发展动力、厚植发展优势，具有重大指导意义”。〔2 〕无论是新发展理念的贯彻，还是“十三五”规划目标要求的实现，以及重大举措的落实，在新的社会转型时期，都离不开法治的保障。

1.更高水平的法治建设是全面建成小康社会新目标要求

《建议》在党的十六大、十七大、十八大确定的全面小康目标要求的基础上，根据我国经济、政治、文化、社会、生态文明等各项事业发展实际，提出了全面建成小康社会新的目标要求和重大举措。在这些新的目标要求中，对法治国家建设目标提出了更高的要求，即“全社会法治意识不断增强”。〔3 〕在制度建设方面，要求“各方面制度更加成熟更加定型。国家治理体系和治理能力现代化取得重大进展，各领域基础性制度体系基本形成。人民民主更加健全，法治政府基本建成，司法公信力明显提高。人权得到切实保障，产权得到有效保护”。〔4 〕上述法治国家建设目标的实现，将会使我国迈向全面推进依法治国总目标的进程向前推进一大步。

2.新发展理念的实现离不开法治的支撑

《建议》的最大亮点，就是“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念的提出。习近平总书记指出：“面对经济社会发展新趋势新机遇和新矛盾新挑战，谋划‘十三五时期经济社会发展，必须确立新的发展理念，用新的发展理念引领发展行动。” 〔5 〕坚持创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展，是关系我国发展全局的一场深刻变革，是当代中国必须坚持的新发展理念。新发展理念不仅指引着“十三五”时期我国经济社会发展的思路、发展方向和发展着力点，而且也是我国法治国家建设必须坚持的理念和原则。

从五大发展理念的内容来看，创新是引领发展的第一动力，要不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面创新。理论创新、制度创新和文化创新，也必然要求法治理论、法律制度和法治文化的不断创新。协调是持续健康发展的内在要求。协调发展的目标，是在增强国家硬实力的同时注重提升国家软实力。所谓国家软实力，是指一国与经济增长等硬指标相对应的文化、价值观念、社會制度、发展模式的国际影响力和感召力，即所谓的“文化力”，是综合国力的重要成分。〔6 〕提升国家软实力，主要是提升本国文化的竞争力。而要做到这一点，必须发展我国先进文化，根据社会的发展和时代的需要，不断进行文化创新，从而进一步增强文化自信。中国的先进文化理所当然地包括中国的法治文化，因而，文化创新也同样包括法治文化的创新，国家软实力是包括法治文化在内的文化软实力。绿色是永续发展的必要条件和人民对美好生活追求的重要体现。坚持绿色发展、可持续发展，“必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护环境”。〔7 〕这一系列保护环境的制度，核心和主体是各类法律法规制度。开放是国家繁荣发展的必由之路。对外开放，是我国经济发展的必由之路，在经济领域，通过对外开放，提高我国在全球经济治理中的制度性话语权。这里的制度性话语权，也应包括经济法律制度在内。经济对外开放，也必然促进国家各个层面的对外开放，包括借鉴学习国外法治经验的开放。党的十八届四中全会提出“借鉴国外法治有益经验”，〔8 〕这是我国法治国家建设的路径之一。共享是中国特色社会主义的本质要求。共享就是作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感。这里“更有效的制度安排”，核心是完善的法律制度。如何通过法律制度公平合理地分配权利和利益，使人民有更多获得感，增强广大人民福祉，谋取全体人民的最大福利，这既是法治的最终功能，也是法治的目标。

3.法治是实现新发展理念目标的重要保证

《建议》中所提出的新发展理念每一个宏观目标和具体目标的实现，为确保目标实现的一系列重大举措的落实，都离不开健全完善的法治保证和法治思维的确立。从《建议》内容看，法治的保证具体表现在经济社会发展的内部运行机制和外部保证两个层面。

（1）在经济社会发展的内部运行机制方面，实现新发展理念各项重大举措的运行机制需要制度化、法律化，建立和完善与经济社会发展相适应的法律法规体系。从《建议》的内容看新发展理念的每个方面都对法治提出了新的要求。

（2）在经济社会发展的外部保证方面，《建议》提出：为实现“十三五”规划提供坚强保证，其中一个重要方面就是“运用法治思维和法治方式推动发展”，〔9 〕并对此进行了系统阐释。经济社会发展需要良好的政治生态，为营造此种生态，《建议》提出：严明党的纪律和规矩；强化权力运行制约和监督，构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。为激发人民参与国家建设的主人翁意识，要“依法保障人民各项权益”。〔10 〕

社会主义市场经济本质上是法治经济，厉行法治是发展社会主义市场经济的内在要求。为给社会主义市场经济提供良好的法治环境，更好地运用法治思维和法治方式推动经济社会发展，《建议》提出：必须坚持依法执政，加快形成完备的法律规范体系，并对加强法治政府建设，深化司法体制改革，增强全社会特别是公职人员尊法、学法、守法、用法观念，在全社会形成良好法治氛围和法治习惯，完善法治保障，为经济社会发展提供一个安全稳定的环境等法治建设举措进行了阐释。〔11 〕

从上述可以看出，在“十三五”时期，更加凸显了法治在我国经济社会发展中的重要功能和作用，而且，全面建成小康社会新的目标要求的提出以及新发展理念的确立，对法治国家建设提出了新的更高要求，法治国家建设的任务也更加艰巨。

二、贯彻落实十八届四中全会《决定》的需要

党的十一届三中全会提出了加强社会主义民主，健全社会主义法制，确立了法治建设的“十六字”方针，自此开始了中国法治道路探索的历程。党的十五大第一次把依法治国、建设社会主义法治国家作为治国的基本方略提了出来，并写入宪法，成为宪法原则。此后历届党的全国代表大会都对全面推进依法治国进行了部署。在此基础上，党的十六大以后又把依法执政确定为党治国理政的基本方式。经过改革开放以来长时间的不断努力，通过加强民主、健全法制及完善执法、司法等一系列重大举措，建设社会主义法治国家和中国特色社会主义法治道路的探索，取得了令世人瞩目的伟大成就。尽管如此，我国的法治建设并未达到预期的效果。这主要表现为依法治国方略在推进和落实上，与实现全面建成小康社会的目标、与全面深化改革的要求之间，法治建设的现状与法治建设的目标预期之间存在着差距，“同党和国家事业发展要求相比，同人民群众期待相比，同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比，法治建设还存在许多不适应、不符合的问题”。〔12 〕

在此背景下，十八大报告把“加快建设社会主义法治国家”，作为“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”的重要内容，进行了战略部署。为贯彻落实党的十八大精神，十八届四中全会通过的《决定》，针对“我们党面对的改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有，依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大” 〔13 〕的新形势、新任务，提出了全面推进依法治国的总目标，为社会主义法治国家建设进程制定了“路线图”。《决定》立足我国社会主义法治建设实际，直面我国法治建设领域的突出问题，明确提出了全面推进依法治国的指导思想、总体目标、基本原则，提出了关于依法治国的一系列新观点、新举措，回答了党的领导和依法治国关系等一系列重大理论和实践问题，对科学立法、严格执法、公正司法以及全民守法、法治队伍建设、加强和改进党对全面推进依法治国的领导作出了全面部署和顶层设计，有针对性地回应了人民呼声和社会关切。《决定》共分七部分，部署重大法治举措和改革举措180多项。

全面推进依法治国，建设社会主义法治国家的蓝图已经绘就，目标已经明确，路线已经确定。如何进一步推动全面依法治国理论和实践的发展，加快中国特色社会主义法治国家建设的进程，是今后我国法治国家建设面临的主要任务。因而，进一步深化和拓展依法治国，是全面贯彻和落实党的十八届四中全会《决定》的需要。

三、全面深化改革的目标和内在要求

党的十八大报告提出“全面建成小康社会，必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。”并提出要加快完善社会主义市场经济体制；加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，实现国家各项工作法治化；加快完善文化管理体制和文化生产经营机制；加快形成科学有效的社会管理体制；加快建立生态文明制度等。〔14 〕为贯彻落实党的十八大精神，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称十八届三中全会《决定》），面对全面建成小康社会，进而建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家的新形势新任务，提出改革开放永无止境，必须在新的历史起点上全面深化改革。从十八届三中全会对全面深化改革作出的系统部署来看，改革首先是对当前缺失的社会体制机制的构建和体制机制的创新，其次是对现行不健全的社会体制机制的完善，最后才是对阻碍社会发展、有弊端的社会体制机制的變革和破除。简言之，改革既是对现有一些体制机制的破除，又是对一些新的体制机制的构建、创新和完善。改革的过程也是新的体制机制创立和完善的过程。这些新的体制和机制最终都是以制度体系的建立为保障的。而这些制度的核心和理念是规则之治，就是法治。全面深化改革的蓝图和既有的改革实践也已充分表明，法治是国家治理体系和治理能力现代化的核心，是改革追求的目标和保障；改革促进法治的完善，是法治发展的动力。

1.法治建设是全面深化改革的目标追求

（1）法治建设是全面深化改革的有机组成部分。党的十八届三中全会《决定》对全面深化改革作出了系统部署，其中，加强社会主义民主政治制度建设，建设社会主义法治国家，推进法治中国建设，是全面深化改革的有机组成部分。全会提出了推进法治中国建设的目标及具体的制度性要求。在“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设” 〔15 〕的总的指导原则之下，从维护宪法法律权威、深化行政执法体制改革、确保依法独立公正行使审判权检察权、健全司法权力运行机制、完善人权司法保障制度等方面，对如何推进法治中国建设进行了具体部署，“深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义” 〔16 〕是其中的重点。法治中国建设目标的提出，具有划时代的意义，其与十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》一起，成为当代中国法治国家建设的又一个重要里程碑。

（2）法律制度体系完善是全面深化改革的目标追求。党的十八届三中全会《决定》指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。” 〔17 〕这就决定了具有根本性、长远性、稳定性的体制机制改革，是全面深化改革的目标指向。“任何一项改革，都是对制度的调整或创新，最终都要以制度形式固定延续下来。特别是一些关系全局的重大制度改革，对整体制度改革和创新具有重要基础支撑作用。” 〔18 〕而这些稳定、具有重要基础支撑作用的制度，就是完善的法律制度体系。

从全面深化改革的目标和内容来看，健全和完善以宪法为核心的社会主义法律制度体系，建设社会主义法治国家，是全面深化改革的重要目标追求。“完善和发展中国特色社会主义制度”，包括经济制度、政治制度、文化管理制度、社会管理制度、生态文明制度以及党的领导体制和执政方式等。

在政治制度建设方面，深化政治体制改革的目标，就是“紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，加快推进会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”。完善党的领导体制和执政方式，就是要“紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革，加强民主集中制建设”。其他如经济制度、文化管理体制和文化生产经营机制、社会治理体制、生态文明制度的完善，相配套的法律保障制度的完善也是相关制度完善的主要内容。

2.法治建设是全面深化改革的内在要求与保障

习近平总书记指出：“党的十八大提出了全面建成小康社会的奋斗目标，党的十八届三中全会对全面深化改革作出了顶层设计，实现这个奋斗目标，落实这个顶层设计，需要从法治上提供可靠保障。” 〔19 〕十八届三中全会在进一步落实十八大关于全面深化改革的战略部署时，强调“坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系，加快转变政府职能，深化财税体制改革，健全城乡发展一体化体制机制，构建开放型经济新体制，加强社会主义民主政治制度建设，推进法治中国建设，强化权力运行制约和监督体系，推进文化体制机制创新，推进社会事业改革创新，创新社会治理体制，加快生态文明制度建设，深化国防和军队改革，加强和改善党对全面深化改革的领导”。〔20 〕

这些体制机制的建立和目标的实现，离不开法治的保障，最终都要落实到法律制度的层面。上述任何一个方面，缺乏法制的保障，目标都难以实现。正如习近平所说：“全面推进依法治国，是全面建成小康社会和全面深化改革开放的重要保障。” 〔21 〕

党的十八届三中全会《决定》对全面深化改革作出了系统部署，并提出了一系列重大改革措施。从每一项重大改革措施的具体落实来看，最终的落脚点都体现在相应的法律制度的完善上，法治保障成为全面深化改革的内在要求。〔22 〕

（1）坚持和完善基本经济制度，必须完善产权保护制度，因为产权是所有制的核心。《决定》提出：“健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯”。这些措施的实施，将从顶层设计为产权保护提供法治化路径，也必将为各类市场主体投资创业吃了“定心丸”。（2）建设统一开放、竞争有序的市场体系，必须建立公平开放透明的市场规则。（3）加快转变政府职能，必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，建设法治政府和服务型政府。（4）深化财税体制改革，必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算，建立现代财政制度。财政是国家治理的基础和支柱，改进预算管理制度；完善税收制度，深化税收制度改革，加快房地产税立法并适时推进改革。（5）健全城乡发展一体化体制机制，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果，必须坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权。（6）构建开放型经济新体制，必须统一内外资法律法规；完善领事保护体制，提供权益保障、投资促进、风险预警等更多服务。（7）强化权力运行制约和监督体系，应形成科学有效的权力制约和协调机制，加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督，加强行政监察和审计监督；推行权力清单制度，依法公开权力运行流程；加强反腐败体制机制创新和制度保障。（8）创新社会治理体制，必须改进社会治理方式，坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾；推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。（9）加快生态文明制度建设，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，用制度保护生态环境。其他如推进文化体制机制创新、推进社会事业改革创新、深化国防和军队改革等，无不对相关法律法规建设提出要求。

由上观之，法治建设不仅是全面深化改革的内在要求和保障，而且把改革纳入法治的轨道可使全面深化改革做到规范有序进行。习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二次会议上曾指出：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重視运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。” 〔23 〕在实践中做到“凡属重大改革都要于法有据”，就是要把改革纳入法治的轨道，在改革创新中运用法治思维和法治方式思考问题、破解难题，提高改革决策的科学性，增强改革的可控性，降低改革可能带来的社会风险，使改革规范有序进行，做到社会不会因改革而引起动荡。这实际上也是正确处理改革、发展、稳定关系的落脚点和坚实的基础。

3.法治是巩固改革成果和促进社会公平的重要手段和路径

（1）法治是巩固改革成果的重要手段。完备的法律制度体系的构建，不仅是改革的成果体现，也是巩固改革成果的重要手段。自党的十一届三中全会以来，“我国锐意推进经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度改革”，成就举世瞩目。〔24 〕上述改革成果的体现形式和得以巩固的重要手段之一，就是以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的构建。

党的十五大提出到2010年形成中国特色社会主义法律体系的立法目标以后，经过不懈努力，到2010年底，以《宪法》为统帅的中国特色社会主义法律体系已经形成。中国特色社会主义法律体系的内容，就是对改革开放和社会主义经济社会发展实践经验成果的总结，并把它上升为法律使之制度化法律化。

1982年《宪法》制定的本身就是改革开放的产物。其自实施以来，根据我国经济、政治、社会生活实践的发展和改革的深化，又进行了四次修改，颁布了四个宪法修正案。这四个修正案都是对改革开放和社会主义现代化建设成果和经验的确认，从而使宪法更加适应了经济政治社会发展和改革开放的需要。在以建立社会主义市场经济体制为目标的经济体制改革过程中，围绕建立社会主义市场经济体制的要求，制定规范市场主体行为、规范市场经济秩序、加强宏观调控以及社会保障等方面的法律制度体系，就是对社会主义市场经济体制确立过程中改革成果的确认和保障。

在当前实现全面建成小康社会目标的攻坚阶段，习近平总书记曾指出：“面对新形势新任务，我们必须通过全面深化改革，着力解决我国发展面临的一系列突出矛盾和问题，不断推进中国特色社会主义制度自我完善和发展。” 〔25 〕据此，坚决破除一切妨碍科学发展的体制机制弊端，“形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”。〔26 〕这一全面深化改革的总目标的实现及其成果确认和巩固的重要手段，就是把各项改革措施的制度化、法律化。目前中国特色社会主义法律体系将“从制度上、法律上保障国家始终坚持改革开放的正确方向，着力构建充满活力、富有效率、更加開放、有利于科学发展的体制机制，推动我国社会主义制度不断自我完善和发展”。〔27 〕

（2）法治是以改革促进社会公平的主要路径。习近平总书记指出：“全面深化改革必须着眼创造更加公平正义的社会环境，不断克服各种有违公平正义的现象，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民。如果不能给老百姓带来实实在在的利益，如果不能创造更加公平的社会环境，甚至导致更多不公平，改革就失去意义，也不可能持续。” 〔28 〕促进社会公平正义，增进人民福祉，是全面深化改革的出发点和落脚点。纵观。十八届三中全会《决定》全文16个部分的内容，公平公正理念贯穿全面深化改革的各个层面和领域。从全面深化改革的一系列重大举措来看，营造公平公正参与市场竞争的环境，为各类市场主体提供公平参与的机会，通过公平公正的司法体制的构建，维护公民权益和人权保障，通过改革使发展成果更多、更公平地惠及全体人民，是全面深化改革的终极目的。

公平正义是法律价值的基本构成要素，也是实现良法善治的题中应有之意。而社会公平正义的实现，公平公正参与市场竞争环境的形成，通过法律进行的权利义务上的分配是主要路径，完善的法律制度保障是基础。

基于上述分析，总结改革开放以来，尤其是。十五大确立依法治国基本方略以来，我国法治国家建设的经验，针对中国特色社会主义法治国家建设面对的理论和实践问题，适应社会转型和新发展理念的需要，为进一步落实全面推进依法治国的需要，为全面深化改革有序推进提供法治保障，如何进一步深化和拓展依法治国，在哪些方面进行深化和拓展，应是我国未来法治建设确立的目标和着重解决的问题。