放管结合 助力事中事后监管

李利利+刘庆顺

[摘 要]放管结合、强化事中和事后监管和优化公共服务是政府职能转变的重要方面。加强事中和事后监管是维护市场秩序、保障消费者合法权益的重要手段。目前，各级政府仍处于监管方式的创新和试验阶段。因此，分析和探讨事中事后监管机制，有助于突破监管面临的困境与挑战，实现对监管资源的有效利用，维护市场秩序，激发市场活力。

[关键词]简政放权；放管结合；事中事后监管

[中图分类号]D035.1

[文献标识码]A

[文章编号]2095-3283（2017）07-0109-03

一、放管结合：时代的使命

政府的市场监管职能具有公共行政性质，是以服务市场主体和维护市场秩序为目的的。市场监管一方面打击违法企业，保护守法企业，维护市场的公平竞争秩序；另一方面，减少企业与市场消费者之间的信息不对称，有效维护市场机制发挥作用。简政放权是本届政府的头等大事，是全面深化改革的“先手棋”“牛鼻子”和转变政府职能的“当头炮”[1]。

“放管结合”即指放活市场，政府不再随便干预市场经济中的微观主体，但放活并不意味着放任不管，而是在政府的有效监管下，维护市场秩序的公平公正和有序。取消和下放行政审批权与加强事中事后监管是一辆车子的两个轮子，只有两方面有效衔接，才能更好地维持市场经济的有序运行，社会经济才能得到持续健康发展。而对政府部门来说，在取消和下放事前审批后，如何做好事中事后监管是本届政府面临的一个新课题。一些政府部门已经习惯于严格的事前行政审批，公章一盖就万事大吉，以后任企业自由发展，不予以有效约束，对市场上以次充好、假冒伪劣等现象充耳不闻，只有在发生事故时才进行全面、地毯式的检查；有些部门甚至为了某些私人利益，对那些不法企业放任不管。因此，政府在持续简政放权的同时要及时跟进事中事后监管，做到放管结合，以此来维护和营造公正有序的市场秩序，为经济健康发展提供支持和保障。

二、政府监管面临的挑战

市场监管是弥补市场失灵、维护市场秩序和公共利益的重要手段，它涉及政府、企业和公众三方的利益。由于信息不对称、目标不一致等原因常使得政府监管处于两难的困境。

（一）理论上：政府监管失效

第一，公共利益规制理论：矛盾的焦点。政府監管的“公共利益理论”是指为了解决市场失灵而造成的市场的无序竞争，企业为了追求最大利益而损害社会以及广大人民群众的利益，为了纠正市场失灵带来的一系列社会问题，保护社会公众的利益，由政府对市场中的微观经济主体的经济行为进行直接干预，从而达到实现社会最大效益的目的。企业作为市场主体追求的是利润最大化。出于自身利益的考虑，企业可能会以牺牲社会和消费者的利益为代价。政府规制与市场企业在不同利益的驱使下相互角逐。一方面，企业又要求摆脱政府的规制，充分实现市场的活力；另一方面，政府期望通过对企业的规制促使企业承担相应的社会责任，抑制市场的不完全性缺陷，保护市场消费者的合法权益，维护市场运行秩序。

第二，监管俘获理论：监管失效。监管俘获理论认为政府监管部门为了特定利益而满足了利益团体的需求，监管者被特定利益集团俘虏；政府监管变成利益集团获得更多利润的工具。监管俘获理论描述的是一种政府行政失败的现象。它会使某些利益集团以遵守规定为名，持续进行损害公众利益的行为，造成政府监管的失效。监管俘虏理论说明了某些企业为了在市场上获得绝对的竞争优势和更多的利润，通过不正当手段游说政府通过制定某些规章制度、严格的准入条件等防止其他主体进入市场参与竞争。政府就为了一部分人的利益而牺牲另一部分人的利益，此时政府就被这一利益集团俘虏。维护公共利益成为政府被这些企业俘虏的主要原因。政府似乎顺应了民意，于是准入制度就出台了。

第三，信息不对称理论：监管部门处于劣势。监管部门所获得的信息多少决定了监管的有效性与否。监管部门与被监管企业主体之间的信息不对称会导致监管者处于被动地位，严重影响监管的精确性和效率[2]。Laffont等学者还运用复杂的数学模型对在信息不对称条件下的政府监管进行分析，研究结果证实，由于信息不对称的存在，效率和信息租金成为一对共生的矛盾：在得到效率的同时，必须给企业付一定的信息租金，而这又会使政府监管的成本大幅增加。[3]由于存在信息不对称，作为监管主体的政府由于不能透彻了解企业的行管信息而在监管中处于相对的劣势地位，社会大众由于力量分散，也难以产生有效的社会监管，这使得企业作为主要的监管对象而处于最有利的地位。一方面，出于相同的利益，他们组成利益集团与政府谈判，争取有利于团体利益的政策、法规或规定；另一方面，他们利用信息不对称，政府能够掌握有限信息条件，使政府在信息约束机制下难以形成对企业的实际管控。

（二）实践上：政府监管困难重重

第一，监管方式面临难题。随着简政放权的不断深入，行政审批权大批量取消或下放，事前的准入监管功能大大削弱。政府把该放手的已经放开，然而，现实情况是放了之后的事中事后监管还是个短板，造成了政府监管上的“空档期”。政府在监管上面临着一系列新难题，一是政府面临着如何发挥好市场监管职能和优化公共服务职能的难题。简政放权、职能转变后变为不想管、不会管、管不好，导致政府在事中事后监管上的乏力。二是相关的监管法律体系不健全。虽然我国出台了一系列有关市场监管的法律法规、规章制度，但未能形成统一的法律体系，部分监管法律竟然在内容上相互冲突和矛盾，一些重要领域甚至还处在无监管的盲区。三是市场主体数量激增加剧监管的难度。市场主体众多使监管的任务强度、难度和复杂程度相应增加，以传统的审批代监管方式很难适应现代市场对监管的要求。四是各种监管力量亟待整合。没有统一的监管机构，相互之间沟通协调不畅，使得监管力量分散，监管效率不高。

第二，实践效果有待检验。负面清单模式放宽了准入标准，降低了准入门槛，大大加强了市场活力，市场主体数量激增。市场经济的本质注定存在市场失灵的可能，在负面清单条件下，市场主体更加纷繁复杂，市场风险也呈现出综合性、地域扩散性、危害放大性和周期性等特点。随着大数据、云计算和“互联网+”等技术出现，市场失灵和风险也呈现出新态势，而政府监管方式转变落后于市场的快速发展，迫切要求政府简政放权、放管结合、创新事中事后监管方式。

三、助力事中事后监管的可行之举

市场监管是政府的主要职能之一。如何加强事中事后监管是进一步推进简政放权工作的难点和重点。理想的市场监管体系应能运用激励机制和惩戒机制有效约束市场主体的生产经营行为，使企业主体产生尚德守法的内在动力，让市场自身机制发挥决定性作用。学者们已经提出了创新监管方式，比如推广随机抽查、智能监管、建立统一的监管平台等方法。本文认为还可以从以下几方面进行尝试，强化事中事后监管。

（一）完善强制性商事登记制度

由于我国市场经济体制的不断完善，我国商事登记制度也不能满足大数据条件下对企业信息共享的要求。原有的商事登记法律法规交叉，对成立企业的前置审批程序过多，重准入轻监管等问题随着简政放权的深入变得越来越突出。国外商事登记制度发展比较完善。例如，法国实行强制性商事登记，法国商人负有商事登记的义务，通过商事登记制度发挥信息披露和监督功能。商事登记制度是企业披露自身信息的重要方式，是社会公众了解和掌握企业信息的重要手段[4]。可借鉴法国的经验，加快建设国家企业信息公示系统，实现“全国一张网”，改变传统的监管理念和监管方式，依托企业信用公示系统实现对信息的收集、交换和共享，让企业接受全社会监督。近年来，我国的一些城市，如广州和深圳等地已经开始尝试新的商事登记制度，通过完善的商事登记信息起到监督企业行为的作用。

（二）建立健全激励惩戒机制，完善信用监管体系

激励规制理论解决了公用事业企业中由于规制双方存在着信息不对称以及行为目标差异的激励问题。该理论通过事先承诺制使当事人事先许下承诺，然后根据结果实现情况给予奖励或惩罚，有效地解决守信企业得不到相应的奖励而失信企业没有受到应有处罚的难题。事前许下信用承诺、事中实施分类监管与事后进行联动奖惩是一套完整的监管流程。事前信用承诺就是要求企业主体按照国家法律法规的规定，承诺在经营过程中应当履行义务和承担责任。事中监管即根据企业主体的具体经济行为进行分类监管。事后联动奖惩是加强对企业主体的追踪检查，与事前承诺约定、事中监管相衔接，对检查情况进行分类管理和评估，共享企业的信用状况信息，实现对各方面的联动惩戒，让失信企业“一处失信、处处受制”[5]。

（三）明确监管主体，建立跨界监管体系

我国现行的分业监管模式显然无法满足对数量激增的市场主体的监管。明确主要监管机构是有效落实监督责任的前提，并且应与其他监管机构联动协同监管，实施监管机构协同作业，提高监管效能。美国的每一种金融业务模式都受各自主要的监管机构监管，并且采取多个监管机构联合作业、协同管理的手段[6]。因此，应首先肯定协同监管的重要意义，防范系统性市场风险不可忽视市场间的传导作用，应加强市场各行业间的协同与合作。此外，可尝试成立跨市场协调监管小组，结束碎片化、分割式监管，实现共享式监管，整合监管资源，加强监管信息共享和协作，真正实现多个监管部门的共同配合、协调一致，提高监管效能。

（四）借鉴国外经验，引入第三方监管组织

政府可尝试将一部分监管职能转移给第三方组织。例如，通过强制性责任保险等创新手段来迫使企业遵纪守法。在欧盟一些国家，成立加油站等高风险事情并不需要政府部门逐级审批，只要有保险公司愿意承保即可。保险公司为了能赚取更多利润定然严格按照相关规定监督加油站的经营状况和安全状况，这样实际上是将政府的监管职能转移给了保险公司。推行强制责任保险制度，推广强制性食品安全責任、环境污染责任、医疗安全责任、校园安全责任等保险制度，运用市场化手段建构社会公众的权益保障和矛盾调处机制。政府将一部分监管职能转移给了第三方组织，使有限的监管资源用在最需要的地方，减轻监管负担的同时可有效提高监管效率。

[参考文献]

[1]曹志娟.简政放权：减“权力”之身行“简政”之道[J].决策探索，2015 （10）：16-21.

[2]李雯.西方规制理论评述[J].南开经济研究， 2002 （3）.

[3]Laffont J.and Tiole J. A Theory of Incentive in Procurement and Regulation [M].Cambridge，1993： MIT Press.

[4]艾琳，王刚.商事制度改革的行政审批视角解析[J].中国行政管理，2014（1）.

[5]宋世明.以现代政府治理之道，创新事中事后监管方式[J].中国经济时报，2015（5）.

[6]杨翾，彭迪云.美国推进互联网金融健康发展的监管政策及其对我国的启示[J].金融与经济，2014（9）：51-55.

（责任编辑：乔虹）