哈尔滨新区与俄“超前发展区”全面合作对策研究

夏焕新+崔童

[摘 要]哈尔滨新区与俄“超前发展区”的建立，由于双方在发展战略目标上交集，在时间上吻合，方向上同步，需求上互补，这给双方带来了重要的合作新机遇。通过对哈尔滨新区与俄“超前发展区”对接合作前景的分析，发现哈尔滨新区与俄“超前发展区”战略高度相容、发展领域互补性强、深度合作的政策条件与环境极大改善，但是哈尔滨新区和“超前发展区”发展进程存在以下几个问题：远东地区的开发与合作将面临更加激烈的国际竞争、哈尔滨新区管理分散没有形成合力、俄罗斯远东劳务人员和管理人才缺乏、俄交通网络和运输服务设施陈旧、“超前发展区”法律基础不完善、俄方基础设施建设推进迟缓等问题。针对这些问题，提出了哈尔滨新区与“超前发展区”全面合作的对策建议。

[关键词]哈尔滨新区；俄罗斯；超前发展区；合作

[中图分类号]F114.4

[文献标识码]A

[文章编号]2095-3283（2017）07-0015-04

俄罗斯在远东建设“超前发展区”（Территория Опережающего Развития， 简称ТОР，也称“跨越式发展区”）是俄为实现重新崛起的强国梦和构筑欧亚联盟的重要举措，是俄罗斯东进亚太地区的战略布局。2015年底，国家批准设立哈尔滨新区，这是全国唯一以对俄合作为主题的国家级新区，是进一步开展对俄全面合作、加快新一轮东北老工业基地振兴的重要举措。我们注意到，哈尔滨新区与俄“超前发展区”的建立，由于双方在发展战略目标上交集，在时间上吻合，方向上同步，需求上互补，这给双方带来了重要的合作新机遇。

一、哈尔滨新区与俄“超前发展区”对接合作前景分析

俄在远东建设“超前发展区”是俄罗斯面向亚太地区实施“加速战略”的重要步骤，是完善和补充俄国家长期发展战略既《2025年前远东和贝加尔地区经济社会发展战略》的重要举措。与此同时，国家批建哈尔滨新区，也正是全面实施《黑龙江和内蒙古东北部地区沿边开发开放规划》这一国家战略的重要举措，是加大力度建设《中蒙俄经济走廊——黑龙江陆海丝绸之路经济带战略规划》的重要布局。“两区”均遵循中俄两国元首批准的《中华人民共和国东北地区与俄罗斯远东及东西伯利亚地区合作规划纲要》的战略部署。

（一）哈尔滨新区与俄“超前发展区”战略高度相容

哈尔滨新区规划面积493平方公里，其战略规划是“一江居中，两岸繁荣”的总体布局，以松花江北部地区为核心区，加快科技创新，促进产业集聚，释放发展潜能，辐射呼兰区整体和周边市县部分区域，使松北成为哈尔滨市乃至黑龙江省最具活力和潜力的发展区域；以哈南工业新城平房区部分为产业支撑区，以综合保税区、内陆港为联动发展区，构建“一带、一核、三组团”协调发展新格局。发展方向是：先进制造业和现代服务业竞争力大幅增强，基础设施承载力明显提升，对俄产业、经贸、科技合作层次全面升级。

俄罗斯2014年底，普京签署《俄联邦社会经济超前发展区联邦法》（以下简称《超前发展地区法》），计划在远东建设14个超前发展区，其中包括3个海港，2个物流枢纽，3个农工集群，2个化工集群，1个飞机制造中心，1个建材生产，1个钻石首饰制造，1个科研教育中心。以立法的形式推动“超前发展区”战略的实施，说明俄罗斯把远东地区的发展与国家的前途命运紧密相连。

可见，哈尔滨新区和“超前发展区”的发展战略不仅在推出时间上吻合，而且在战略目标上有明显交集，“超前发展区”的实施计划与哈尔滨新区的发展规划在合作关系上十分紧密，在飞机制造、农业开发、物流枢纽、建材化工、教育合作等领域优势互补明显，合作前景广阔。

（二）哈尔滨新区与“超前发展区”发展领域互补性强

哈尔滨新区和俄远东“超前发展区”既是各自国家战略方向的目标区也是双方重点合作区域，根据“两区”《战略》，俄罗斯在远东超前发展区的重点建设领域和项目是：推广节能技术，新建基础设施项目，兴建大型能源项目，完成主干交通网建设，增加原材料深加工产品项目。从哈尔滨新区的主要功能来看，松北的科技创新城、平房的工业园区、呼兰的农业和医药产业都对“超前发展区”形成优势互补的格局。哈尔滨新区在机电工程设备、电力冶金、化工、建材、资源、能源加工等方面的优质企业正在 “走出去”寻求新的市場，这为“两区”产能合作提供了难得机遇。俄远东地区的工业主要是以军工产业为主，也是资源最为富有的地区，哈尔滨新区民用加工能力很强，科技水平也在不断提升，“两区”加强合作也能从对方那里获得自身发展急需的经济条件，通过双边务实合作，实现自身快速发展。

在农业方面，哈尔滨新区的农业开发技术和人力资源都是俄“超前发展区”所急需的，近年来，俄罗斯开始向国外大量出口粮食，随着远东大规模开发土地和农业及食品工业的快速发展，中方可向俄输出农业技术和劳动力，同时，可获得俄罗斯农产品的稳定供应，实现真正意义上的互利双赢。

（三）“两区”深度合作的政策条件与环境极大改善

近年来，国家在哈尔滨对俄全面合作进程中给予了大力支持，2013年将“沿边开发开放规划”上升为国家战略；2014年将哈尔滨定为“对俄全面合作中心城市”，将“哈洽会”提升为“中俄博览会”；2015年设立全国唯一以对俄合作为主的“哈尔滨新区”，2016年批准建设“对俄综合保税区”。国家一系列的政策条件为哈尔滨发展环境提供了保障。特别是中俄两国间共同签署的《中华人民共和国东北地区与俄罗斯远东及东西伯利亚地区合作规划纲要》、《中华人民共和国和俄罗斯联邦关于丝绸之路经济带建设和欧亚经济联盟建设对接合作的联合声明》以及《中蒙俄经济走廊——黑龙江陆海丝绸之路经济带战略规划》等相关文件，都为哈尔滨市进一步开展对俄全面合作提供了政策支持。

2014年以来，由于美欧的多轮制裁及石油价格暴跌等因素，俄经济遭遇严重困难，为摆脱困境，俄采取“向东看”战略，2014年12月底推出了《超前发展地区法》，其基本思想是：1、俄罗斯要真正地融入亚太地区经济，不能单纯依靠自然资源出口，更重要的是吸引外国直接投资。2、为了吸引外资，而必须提供大量优惠条件，即最低的税收、无障碍的发展环境及国家对基础设施建设的最大程度的参与，为此必须设立“超前发展区”。3、俄并不是孤立地设置14个“超前发展区”，而是要在远东地区形成一个完整的自由经济区网络。

通过《超前发展地区法》可以看出，俄罗斯最有力度地推出了一整套吸引外国投资的优惠和便利化政策，可以说这个政策比起以前实行过的类似政策涉及面更宽，优惠和便利化程度更高。如：《超前发展地区法》（以下简称新法）与2005年7月颁布的《俄罗斯联邦经济特区法》（以下简称旧法）相比较可以归纳出：

1.新法与旧法保持了一定程度的连续性。

首先，重点发展的部门和行业大体一致；其次，管理机构基本相同，执行权力机关都是俄联邦远东发展部和监事会；第三，都规定基础设施建设、改建和运营的资金来源为联邦预算；第四，都对入驻企业的国家监察（监督）规定了时限，且长短基本相同。

2.新法与旧法比较有许多改进和创新。

首先，旧法规定“经济特区存在期限为20年，不得延长”。新法规定“超前发展区设立时限为70年，还可根据联邦政府决议适当延长”。这就保证了超前发展区制度的稳定性，有助于增强投资者的信心。

其次，新法更加突出管理公司职能，管理公司是基础设施项目的建设单位，有运行组织保障职能，为入区企业开展经营活动提供必要的服务（包括法律服务、会计核算服务、报关手续服务等）。新法规定在超前发展区内提供国家服务和市政服务的多功能中心的职能，新法要求必须在官方网站发布区内现有的可用于租赁的地块及其他不动产信息，可将网上的工程技术信息转达给进行建设或改建的个体业户、法人。上述规定在旧法当中是没有的。

第三，新法对入驻企业投资额没有设硬性“门槛”。旧法规定入驻企业投资额不得少于1000万欧元，且第一年不得少于100万欧元。新法没有明确设定投资“门槛”，目前入驻的小企业有投资几千万卢布，甚至还有投一千万卢布的企业已经入驻“超前发展区”。

第四，政府的财政保障力度更大。新法明确规定俄联邦为基础设施项目提供资金的两种办法：一是管理公司为国家控股公司，可为超前发展区提供基础设施建设拨款；二是管理公司可以为贷款者提供贴息，贴息金额可达到再融资利率的100%。

第五，新法对税费优惠的规定更详细具体。一是对不动产设施实行优惠的租赁费率。二是依照关税费的法律，详细规定税收减免办法。三是新法明确规定：“免除超前发展区入驻企业的财产税和土地税”。

第六，引进外国劳务的人数决定权下放给超前发展区监事会。

第七，便利化措施向微小企业倾斜。减负和“松绑”的措施可使微小企业的发展环境更为宽松。

二、哈尔滨新区和“超前发展区”发展进程存在的问题

俄罗斯远东地区在社会经济发展方面依旧存在一些严重问题，其中包括基础设施落后、交通运输能力不足、电力短缺、人口不断往内地迁徙导致劳动力不足、需要投资的项目多而资金不够、行政手续繁多使工作效率较低。俄远东地方政府已经认识到这些问题，并正在努力克服，为吸引投资创造良好环境和条件，加快远东地区社会经济发展。哈尔滨新区与俄“超前发展区”的合作新机遇不等于合作成功，实现互利共赢不能只停留在口头上，要把乐观预期变成现实，需要有效解决一系列障碍和制约因素。

（一）远东地区的开发与合作将面临更加激烈的国际竞争

目前，俄罗斯总统普京“向东转”的思想引起了世界各国的高度关注，在远东成立“超前发展区”让东北亚地区各国再次掀起加强对俄远东经贸合作的“热潮”。2016年在远东符拉迪沃斯托克举办的“东方论坛”，日本有250个企业参加，时任韩国总统朴槿惠亲自率队赴俄参加论坛。由此可见，远东地区的开发与合作将面临更加激烈的国际竞争。

（二）哈尔滨新区管理分散没有形成合力的问题

作为全国对俄中心城市，哈尔滨目前正在进行“龙江陆海丝绸之路”建设、哈尔滨新区建设、对俄综合保税区建设等等。目前不同区域单独设立管理部门，各自为政的现象还存在。

（三）俄罗斯远东劳务人员和管理人才缺乏问题

远东的开发和发展，离不开人才，人才是第一位的，减税并不是主要的，重要的是能不能吸引来管理人才和大量的务工人员。从1991年起，远东和贝加尔地区的人口大量向外迁徙，导致人口持续减少，最新數据显示，俄远东地区人口目前已经不足600万人（80年代末远东人口为765万人）。下降速度超过全俄的平均下降速度。1991—2007年，远东地区的联邦主体人口减少150万，贝加尔地区流失的人口超过60万。一些在苏联时期曾经一度繁荣兴旺的村庄如今已经人去村空，满目荒凉，城市人口也在减少，城市与城市之间的距离越来越大，广袤而肥沃的黑土地抛荒闲置。在超前发展区运作的企业，目前最头痛的就是训练有素的业务骨干严重短缺，劳动力供需失衡造成一个失业者对应着3个空缺职位，其原因之一是教学机构的教学大纲不符合经济发展的实际需求，低工资迫使许多专业毕业生转向其他经济领域。因此，超前发展区要真正进行规模开发需要大量的外来劳工，中国投资和中国劳务是解决远东地区人口危机的途径之一，但是远东地区的中国人口“迅速增长”又是俄罗斯政府和民间很纠结的一道心理障碍。

（四）俄交通网络和运输服务设施陈旧问题

虽然远东和贝加尔地区的面积占俄罗斯国土总面积的45%强，但是铁路的运营里程仅占俄罗斯铁路运营总里程的13.8%，公路里程占9.5%，内河通航里程占28.7%，每万平方公里铁路运营网密度相当于全俄平均水平的1/3.6，公路运营网密度仅为1/5.6。而且，因道路、交通设施和机车车辆陈旧，磨损率高达50% ～70%，造成道路运输安全隐患，多式联运发展水平低下，难以形成有效的物流系统，影响俄罗斯连接亚太国家和欧洲的过境运输能力。这些影响合作的不利因素，需要在吸引国外投资合作中加以解决。

（五）“超前发展区”法律基础不完善问题

从《超前发展区法》的内容来看，该法出台较为仓促，内容比较笼统，细节上比较欠缺，实施细则和可操作性比较差。例如：第4章关于入驻企业享受优惠和便利化政策的重要法条，其9个条款的文字表述十分简短和笼统，只告诉人们“在超前社会经济发展区从事经营活动的法律制度均按特殊规定执行”，但什么“特殊规定”却没有表述。

由于《超前发展区法》优惠、便利化法条过于笼统，俄国内许多企业在并没有明确“优惠”程度的时候，就申请入驻，而超前发展区管理部门也只关心企业入驻数量，对企业的资质考虑不多，为“超前发展区”今后的发展“埋下了隐患”。

（六）俄方基础设施建设推进迟缓问题

按照《超前发展区法》规定，超前发展区的基础设施建设由管理公司负责，各级财政拨款。远东地区基础设施保障水平很低，基本建设“欠账”太多，尽管政府重视超前发展区的基础设施建设，但因资金不足还是力不从心，根本不能开发，本已拮据的各级政府财政亦无力包揽。

三、哈尔滨新区与“超前发展区”全面合作的对策建议

（一）哈尔滨新区要形成合力带动全市对俄全面合作

面对俄远东地区国际竞争的激烈态势，特别是国家在对俄战略布局中把哈尔滨置于十分重要的地位，我们必须行动起来，哈尔滨作为对俄中心城市，成立对俄统筹协调机构迫在眉睫。下面就对俄统筹协调机构的构架和运作方式建议如下：

1.统筹协调机构（以下简称“机构”）。在级别上与哈尔滨新区一致，是市政府与局级单位中间的机构，便于机构协调哈尔滨市所有的对俄局级部门和企业。

2.“机构”要发挥对俄专业学者的特长，利用他们熟练的俄语和俄罗斯的人脉资源，积极主动与俄远东地区各大城市政府部门、科研机构、大专院校、各超前发展区、企业等密切联系，将哈尔滨新区及市内其他对俄部门企业与俄罗斯远东的各部门、企业有效务实地联系起来。

3.“机构”应在俄远东设立办事处，首先应在哈巴罗夫斯克和符拉迪沃斯托克市建立，逐步向西推进。

4.“机构”应统筹哈尔滨对俄全面合作发展进程，加强协调机制，避免内部不良竞争和多头对外，对出现的问题协调、研究、解决。

（二）加强前期调研、后期跟踪的务实协调工作

关于《超前发展地区法》和“超前发展区”运作情况，以及前不久出台的《符拉迪沃斯托克自由港法》，都是应深入调研的领域，特别是相关政策法律，不应仅仅翻译出来了事，应当深入俄相关部门，把笼统、含糊的法条进行确认，了解真实情况，取得第一手资料，对已经开展对俄合作的企业，应该对其开展跟踪服务，为企业在对俄合作中降低风险提供详实的政策依据和可操作性的建议。

（三）互利共赢是“两区”全面合作的物质基础

互利共赢是发展“两区”全面合作的基础，也是全面合作可持续发展的条件，随着新形势的变化和合作领域的拓宽，这点显得更为重要。要坚守互利共赢的发展理念，力求找到更多的利益交汇点，“两区”只有在互有得失的情况下才容易达成合作协议，如果单纯强调一方的利益，合作就难以成功。例如，在大型资源合作项目上，俄方一定会选择不同的合作伙伴。因此，在资源合作项目上，应首先找到双方利益的结合点，然后在此基础上制定发展规划，再一步一步落实，才能取得实效。

（四）政府推动是“两区”全面合作的体制保障

当前，中俄双方都处在市场经济体制建设进程中，市场经济调节机制不健全，这就需要政府发挥作用。区域经济合作的国际经验表明，即使是发达国家间的经济合作，在使用市场规则的同时，也一定要有政府的推动。从多年地区经济社会发展的角度来看，俄罗斯人对政府的依赖感和信任度都十分突出，许多项目有政府的关注进展就十分顺利，哈尔滨新区与俄“超前发展区”开展全面合作，政府必须高度予以关注，地方政府间应建立常态合作机制，建立双方定期协调会晤制度，使双方的联络、会晤、磋商和信息通报制度常态化、制度化。双方政府应及时通报各自政策法规的变化和调整，及时协调解决双方在各领域合作中出现的问题和矛盾，确保“两区”全面合作健康发展。

（五）企业自律是“两区”全面合作的重要基石

哈尔滨同俄远东地区经贸合作多年来最具代表性的问题就是双方投资规模小，缺乏大项目的支撑，经济合作没有可持续性。近几年，中俄两国高层领导人每次会晤，几乎都要提到促进投资问题，而投资的主体就是企业。中俄双方加强相互投资一定是拉动中俄贸易快速增长的“引擎”，哈尔濱新区和“超前发展区”的建设，为双方企业家提供了发展的重要机遇，对于中国企业来说，当前的首要任务应当是适应贸易合作秩序化和规范化的要求，加快经营体制创新，提高营销水平，树立法制观念，按照国际贸易准则进行合法经营。

（六）有实力的大、中型企业应发挥主导作用

多年来，哈尔滨对俄合作的投资主体多为中小民营企业，由于实力较弱难以运作一些发展前景好的大项目。而俄“超前发展区”即将推出的投资项目，并非一些中小企业所能承担，因此，必须吸引大企业和大公司加入。由于远东地区的投资环境还没有明显的改观、风险较大，需要有实力和抗风险能力强的大企业参与“两区”的发展和建设。哈尔滨作为对俄中心城市，面对“超前发展区”推出的大项目，我们不仅鼓励市内大、中型企业参与其中，还要吸引发达省份有实力的的大企业对哈尔滨新区和“超前发展区”的项目进行投资，如，石油化工、天然气化工、鱼类加工和木材加工、航空和汽车、船舶修理和造船、建筑材料、农业等领域的投资项目，发挥大、中型企业和公司的主导作用，积极与俄方洽谈合作。

（七）积极倡导中、小型企业联合入驻“超前发展区”

从《超前发展地区法》我们了解到，入驻“超前发展区”的门槛已经降低，改变了过去入驻企业投资额不得少于1000万欧元的规定，小企业投资几千万卢布，甚至投一千万卢布的企业已经入驻“超前发展区”，同时能够享受有关法律所规定的保险费、利润税、财产税、土地税、增值税和矿产开采税等方面的优惠待遇，这对哈尔滨市中小企业来说是一个利好消息，可以研究中小企业联袂入驻“超前发展区”的做法，中小企业联合入驻经营，既可解决融资难的问题，又可以提高抗风险能力。对此，首先要对中小企业的管理人员加强培训，丰富他们对俄罗斯远东及“超前发展区”的政策法规的了解，提高对俄开展全面合作应秉承有取有予、互利共赢的合作理念，促进对俄区域全面合作协调发展。

（责任编辑：顾晓滨）