我国城乡公共物品供给差别分析

高乐

【摘 要】城乡公共物品统筹供给，是推动社会主义新农村建设、缩小城乡差距、改善农村居民生存状态和生活水平、提高农业、农村和农民发展能力的重要途径。本文通过对我国当前城乡公共物品供给现状的总结，分析其出现差别的原因，提出调整财政的支出结构，完善农村公共产品供给决策机制；关注农民需求，调动供给主体合作积极性；加强人力资源供给，拓展多渠道融资体制的对策建议。

【关键词】公共物品；城乡差别

前言：

城乡关系是我国社会发展中重要关系，城乡关系处理的好坏直接决定我国社会发展的进程。在现阶段，城乡二元发展结构日趋明显，城乡居民收入差距越来越大，城市将农村一切优质资源都吸收过去，国家在资源调配过程中，优先考虑城市的发展，优先满足城市发展的资源需要，造成了不均衡城乡公共物品供给。而公共物品作为民生建设的重要环节，更是我国农村改革和发展的核心问题。本文通过对城乡公共物品供给现状的整理，分析造成城乡公共物品供给差异的原因，进而提出对策建议。

一、城乡公共物品供给现状

城市与农村的发展都需要相应的外部资源的支持，但是国家所拥有的资源是有限的，这种以牺牲农村而发展城市的分配方式，造成了城乡教育资源分配不公、城乡医疗卫生资源分配不合理、公共基础设施供给差距较大、城乡社会保障不均等的问题。

（一）城乡教育资源分配不公

很多县级政府的财政收入水平低下，使得在农村的九年义务教育费用投入少，从而农村义务教育的发展受到了严重制约。农村缺乏义务教育经费，义务教育状况得不到改善。尽管国家实行了真正的免费教育，减轻了农民的教育负担，但由于财政投入不足，加上长期以来，我国实施城市偏向的教育政策，政府的公共教育支出主要面向城市部门、集中于城市地区，农村基础教育的办学条件仍比城市差，许多学校，特别是中西部偏远地区农村学校条件差，教学设施简陋，学生还在危房教室上课，教师人数少，教学水平低，多数儿童不能正常接受义务教育。农村人口中低学历人口的比例远远高于城市人口，城市人口中高学历人口的比例明显高于农村人口的比例。在城市，高中、中专、大专、本科、研究生学历人口的比例分别是农村的3.5倍、16.5倍、55.5倍、281.55倍、323倍。这些差距将直接导致未来城市和乡村居民在知识结构、经济地位和收入方面差距的扩大。

（二）城乡医疗卫生资源分配不合理

农村合作医疗在 20世纪80年代解体以后，同时医疗卫生体制也进行了改革，农村地区的广大农民的医疗没有任何保障，农民一直深受“看病难、看病贵”的折磨，一个家庭只要有一人患重病全家就被拖累。这几年新型农村合作医疗制度改革缓解了农民一部分负担，“因病致贫、因病返贫”的情况也得到了改善，但农村公共卫生体系在整体上还很不完善，在实施过程中出现了很多问题，如报销比例偏低、报销过程过于复杂，并不能彻底地帮助农民摆脱因病致贫的困境。而且我国医疗卫生费用向城市倾斜，医疗设备和医疗人员向城市集中。无法满足农民的健康需求，主要在以下三个方面：一是医疗资源城乡配置不合理。二是农村的基本医疗条件不达标。三是农村医疗收费相对较高，农民一旦有大病只得去城里的大医院，求医十分不方便，且负担加重。四是农村的公共卫生不达标，基本的保健设施相当滞后。

（三）公共基础设施供给差距较大

农村的公共基础设施建设是广大农民生存、发展的基本保障。近些年国家增加了农村基础设施建设的支出，而农民的实际需求远超过这个水平。例如农村水利设施逐渐老化，且得不到良好维护，而新的水利工程建设步伐又跟不上，致使农村水利设施的供给严重不足。同时，农村的发展也受到了落后的文化设施、交通基础设施和电网建设等的限制。

（四）城乡社会保障不均等

社会保障制度绝大部分着眼于城镇居民，作为弱势群体的农民很大一部分则被排除在这一制度之外，农村社会保障覆盖率低，且完善程度不够，远远落后于城市。农民的参保率普遍偏低，保障项目少，与城镇居民享受的保障待遇差别巨大。农村养老主要还是传统的家庭养老方式，农民仍将自己的老年生活期望寄托于子女身上，但随着大量青壮年进入城市打工，农村养老问题日渐突出。大多数家庭的“四二一”结构使得家庭养老面临着前所未有的挑战。农村低保的覆盖面和补助标准与城市相比也比较低。

农村最低生活保人数超过城镇两倍，但是最低生活保障资金全年计划支出并没有与之相匹配，2002年农村人均最低生活保障资金高于城镇0.76元/月，2003年城镇人均最低生活保障资金反超农村，并且差距越来越大，2011 年城乡人均最低生活保障资金差距达到2726.5元/月。由此可见城乡最低生活保障制度并没有调节城乡收入差距，反而起着―逆向调节的作用。

二、城乡公共物品供给差别的形成因素

目前我国公共物品供给现状来看，城乡之间存在着巨大的差别，主要体现在供给主体的城乡分殊，供给客体的城乡悬差，供给模式的城乡差别，供给能力的城乡差别。

（一）供给主体的城乡分殊

在城市公共物品的主体是政府，而农村公共物品供给的主体村民自发组织的村集体，而村级组织在我国不是一級政权组织，没有相应的财权。所以城市在公共物品供给上具有明显的组织优势和资源优势，而农村就处于弱势地位，这样就造成了公共物品供给上的城乡分殊。而且我国乡村公共物品供给效率却普遍低下，因此供给这类产品的准入门槛比较高，一些第三方机构由于其资质、规模和受政策条件的限制，难以成为公共物品的供给者。

（二）供给客体的城乡悬差

城市公共物品供给种类繁多，覆盖面广，能够保障城市居民的健康发展，而农村公共物品供给种类单一，覆盖面低，即使现在还处于低水平的状态，正努力满足于全覆盖的要求。这种城乡供给水平差异化是政府公共物品供给的一大特征，也对城乡统筹发展形成障碍。endprint

（三）政府在公共物品供给模式上的城乡差别

政府在农村公共物品供给上的缺位导致了农村村级组织和村民进行自我供给的主要原因。这种模式的孱弱与无力，使得农民在享受公共物品供给上的公共福利长期以来严重滞后。而城市在公共物品供给上的组织机构、资源配备上都比农村有效，从而导致了城乡之间供给模式上的显著差异。在供给技术上相比，城市公共物品供给的程度远远高于农村。不仅有传统的以政府为主的供给模式，各种市场化的供给模式也运用而生。而在乡村，由于市场化发展的程度较为低下，现代供给技术在农村没有生存的土壤，这就从供给技术上强化了城乡公共物品供给上的非均衡态势。传统的农村公共物品供给模式由于既定利益主体的限制往往导致供给成本过高，公共物品从原料采购、加工生产、市场流通到最后分配，各个环节中都存在成本过高的问题。我国公共物品的供给主要由政府统一配置，政府从人民那里取得税收收入，再划拨用于公共物品的专项财政资金，而政府进行配置时出现的城乡供给不均、不公平的现象，又在一定程度上增加了农村公共物品供给的成本。

（四）供给效能的城乡差距

城市公共物品供给的能量充足，组织得力，其能力明显强于农村。农村基础设施严重滞后，城乡公共基础设施的之间巨大差异，再加上农村公共基礎设施薄弱，农村人口众多，所以公共物品供给的效力经过广大农村地区的消化溶解，其效能也不明显。而多年来城市公共基础设施在国家财政的强大投入下已经变得越来越好，而农村公共物品投资不足，差距很大。农村在教育、医疗、养老等公共物品供给上历史欠账过多，即使这几年政府加大投入，但是也很难短时间内弥补城乡之间的差距，所以造成了城乡在公共物品供给效能上的差异。以经济学角度的来说，农村公共物品供给的边际效益要远远高于城市。

三、解决我国城乡公共物品供给差别的建议

城乡公共物品供给失衡是城乡差距扩大的重要原因。为了缩小差距，就必须从我国当前实际出发，以理论分析为基础，结合现状分析研究如何在统筹城乡资源过程中促进公共物品的均等化供给。

（一）调整财政的支出结构，完善农村公共产品供给决策机制

把更多的资金倾向于农村公共产品和服务；中央财政在地方财政的支付力度要加强，同时省级政府和镇级政府分配财政的能力要加强；构建完善的农村公共产品和服务提供的基层财政管理体系，保障基层财政对农村公共产品的供给。充分发挥村民自治组织的作用。拓宽农民需求表达渠道。政府在提供农村公共产品时，要充分了解农民需求，培养农民的主人翁意识和民主意识，提高其素质，让他们表达自己的意愿并参与公共产品供给的全过程。实现有效供给。根据不同层次的政府存在的优势和劣势，确定不同层次政府在农村公共物品供给中的责任。农村公共物品供给机制以农民的需求为主题农村的公共物品供给需要有针对性，农民在政府的引导下，决定农村公共物品的数量、种类、方式等等。完善农民的需求表达机制，推进农民积极参与公共物品供给，提高农民自觉参与决策的意识。农民需求公共物品的表达渠道要拓宽，能表达出大多数农民的需求偏好。

（二）关注农民需求，调动供给主体合作积极性

政府加大农村公共产品的供给并关注农民的需要。政府首先要转变观念，既要注重农村公共产品的供给数量，又要注重其质量。.市场或非政府组织积极配合政府并发挥应有作用。由于大部分地区政府仍然垄断着所管辖区域内的农村公共产品的供给，所以非政府组织和市场的力量在这一领域并没有发挥作用。其他非政府组织应该积极配合政府提供农村公共产品，建立起多元化的农村公共产品供给机制，实现供给决策机制、供给主体和供给资金等方面的多中心运行，调动各主体的积极性，并协力配合。充分发掘农村的“造血”功能，引进高级人才开发农业技术，帮助农民实现真正意义上的农业增收。

（三）加强人力资源供给，拓展多渠道融资体制

政府相关部门配合农村建设发展的实际需要，适时进行前瞻性的人力资源发展规划，根据日常工作需要和各项行政职能变动，适时调整乡镇政府雇员的人数和类型。除积极引进人才外，要采取措施提高现有公务人员的公共服务素质与办事能力。建立长期的公务员岗位技能培训体系，对公务员进行农业、信息技术、法律法规、市场经济、公共管理等知识培训，增强公务员为农村、为农民办事的本领和能力。首先，国家加大向农业的财政倾斜力度，提高对农业的财政投入水平，保证供给资金持续增长。其次，鼓励集体经济组织投资。再次，鼓励农民个体投资。激发农民参与农村建设的热情，在个人自愿的前提下，向农民筹集农村公共产品的供给资金。最后，吸引社会力量投资，引导社会力量参与农村建设，为农村建设提供资金。

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