进一步完善我国社会保障体系问题研究

宋璟

【摘 要】党的十八大报告提出，“社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度。要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。改革和完善企业和机关事业单位社会保险制度，整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度，逐步做实养老保险个人账户，实现基础养老金全国统筹，建立兼顾各类人员的社会保障待遇确定机制和正常调整机制。加快完善我国社会保障法律制度，对于提高人民福祉，保护社会共同体中每一个成员有效地规避养老、疾病、失业等社会风险，保障全体人民公平的分享经济社会发展成果的权利，构建社会主义和谐社会具有重要意义。本文通过完善社会保障体系对经济社会的积极作用，分析我国社会保障体系的现状，得出完善社会保障体系的措施。

【关键词】社会保障体系

党的十八大报告提出，“社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度。要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。改革和完善企业和机关事业单位社会保险制度，整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度，逐步做实养老保险个人账户，实现基础养老金全国统筹，建立兼顾各类人员的社会保障待遇确定机制和正常调整机制。扩大社会保障基金筹资渠道，建立社会保险基金投资运营制度，确保基金安全和保值增值。完善社会救助体系，健全社会福利制度，支持发展慈善事业，做好优抚安置工作。建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理，满足困难家庭基本需求。坚持男女平等基本国策，保障妇女儿童合法权益。积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业。健全残疾人社会保障和服务体系，确实保障残疾人权益。健全社会保障经办管理体制，建立更加便民快捷的服务体系”。要求做到人人享有基本生活保障，更加突出社会保障的公平性和普惠性。以党的号召和指向为契机，结合次债危机与欧债危机后的环境变化，加快完善我国社会保障法律制度，对于提高人民福祉，保护社会共同体中每一个成员有效地规避养老、疾病、失业等社会风险，保障全体人民公平的分享经济社会发展成果的权利，构建社会主义和谐社会具有重要意义。

一、完善的社会保障体系对经济社会的积极效用

社会保障是国家为社会成员提供一系列基本生活保障，使其在年老、疾病、失业以及丧失劳动能力等情况下，从国家和社会获得物质帮助和服务的制度安排。从人类发展历史来看，社会保障经历了一个从恩惠到权利的发展过程，历史和现实证明了社会保障制度是社会发展的“减震器”和“稳定器”，现已成为衡量人权能否实现、社会发展是否和谐以及国家综合国力强弱的重要尺度。社会保障体系是维护社会稳定、促进经济发展、保障公民权利的重要社会制度，2004年我国宪法将社会保障制度写进宪法，适应了我国深入发展政治、经济、和谐社会的需要，开启了我国社会保障法治建设的进程，为建立健全社会保障法律制度提供了宪法依据。

社会保障体系为整个社会经济的正常运行创造了良好环境，增加社会经济的有序性，使国民经济和整个社会有机体得以持续、稳定、协调地发展，其对我国的经济社会效用具体表现在以下几个方面：

（一）完善的社会保障体系有利于促进市场经济的健康发展

党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制的若干问题的决定》指出，社会主义市场经济体制包括“现代企业制度、市场体系、宏观调控体系、收入分配与社会保障体系、法律体系等五大体系”。作为市场经济体制中至关重要的一大支柱，社会保障体系在经济发展过程中发挥着重要的作用，它能够调节社会总需求，平抑经济波动，发挥经济运行“减震器”的作用。建立了完善的社会保障法律制度，为广大劳动者去除了后顾之忧，长期以来我国作为一个人口大国却一直存在的“高储蓄，低消费”、“内需不振”的状况将得以改观。此外，企业将退休人员养老的负担转移到社会后，企业的负担得以减轻，会将更多的资金用于生产环节，促进经济的稳定增长。与此同时，完善的社会保障体系还能够多渠道募集社会保障资金，并完成社保基金保值增值的要求，继而有条件的允许社保基金进入到一些投资领域，这样一方面可以推动经济发展，另一方面通过对股票、债券、基金、房地产等方式进行合理投资，可以促进社会保障基金的保值增值，对经济的发展起到正面影响。

（二）完善的社会保障体系有利于增进社会公平，保障社会稳定

社会保障体系的存在不是偶然的，“社会保障体系，是在经济社会的发展中为缓和和解决社会问题和社会矛盾而建立的重要制度体系”。在西方国家经济社会发展史上，社会保障体系对于稳定西方资本主义经济社会的发展，具有突出的作用。在市场经济中，社会保障体系是国家和政府增进社会公平和正义的重要制度体系。国家和政府建立社会保障体系，其中一个重要目标就是增进社会公平，保证社会稳定。实践证明，社会保障体系既是人民群众的生活保障体系，也是整个经济社会的安全稳定系统。社会保障通过国民收入的再分配，使社会成员和弱势群体能够获得基本生活保障，减少和缓解因失业、生病、意外事故、自然灾害和年老造成的经济损失和生活困顿，使广大社会成员能够安居乐业。社会保障体系有利于减少社会摩擦，有利于缓和社会矛盾和冲突，促使社会关系更加和谐。社会保障体系通过国民收入的再分配，缩小了社会各阶层之间的贫富差距，调整了社会群体之间的经济关系和利益关系，这对于促进经济社会协调发展具有突出的作用。社会保障体系具有较强的社会管理功能，可以保护弱者权益，减少社会纠纷，起到了社会润滑剂的作用。社会保障体系对于增强社会应对紧急突发事件的能力，也具有重要的作用。其中，商业保险把市场机制引入到社会危机管理机制中，有助于減轻突发事件对社会秩序的消极影响，是社会的“稳定器”和“安全阀”。我国正处于改革开放的攻坚阶段，经济社会发展中存在诸多问题，如收入差距扩大问题、下岗工人再就业问题、失业问题、生活贫困问题以及看病难看病贵等等问题"当前，健全和完善我国社会保障体系，对于解决这一系列社会问题，对于增进社会公平和保障社会稳定，具有重要的作用。endprint

（三）完善的社会保障体系有利于满足人民需求，推动社会发展

保障城乡居民的基本生活和基本医疗需求，是社会和谐的基础和前提，也是社会保障的核心功能。社会保障通常被称为社会的安全网或社会减震器，国家建立覆盖城乡居民的社会保障体系，就是保障城乡居民在年老、失业、患病、工伤、生育时的基本生活和基本医疗需求，使无收入、低收入以及遭受各种意外灾害的城乡居民有生活来源，保障他们的基本生存需要，进而实现整个社会的稳定。

完善的社会保障制度是经济社会发展的“推进器”。通过建立覆盖城乡的社会保障体系，尤其是通过逐步提高社会保障待遇和低收入人员的收入水平，可以改善人们的消费预期和消费结构，刺激消费需求，拉动经济增长。我国是一个农村人口占绝大多数的国家，农村集中了我国最大的消费群体，但多年来，我国农村消费品零售额占全社会消费品零售额的比重一直呈下降趋势。此外，农民长期收入低下且增长缓慢，如果农民缺乏社会保障，必然影响其对未来的预期和消费信心。因此，建立覆盖城乡的社会保障体系，将相对增加居民收入，有利于解决城乡居民特别是低收入群体的后顾之忧，增强人们对未来的预期和消费信心，扩大消费需求，刺激经济增长。另外，完善的社会保障制度可以促进劳动力在全社会范围内自由流动，使人力资源得到合理配置。同时，社会保障基金的长期积累和投资运营，可以壮大资本市场，从而促进经济发展。

（四）完善的社会保障体系是全面建设小康社会的紧迫要求

党的十七大围绕全面建设小康社会的总体目标，要求到2020年覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立；并明确了这个体系的基本架构——以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充。十八大更是具体绘制了社会保障体系的蓝图。十八大报告提出，要统筹推进城乡社会保障体系建设。要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持續方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。健全和完善我国社会保障体系，是全面建成小康社会的基本物质保障，是全面建成小康社会的必由之路，是全面建成小康社会的紧迫要求"

二、我国社会保障体系的现状与不足

（一）我国社会保障体系建设取得的历史成就

我国社会保障制度始建于20世纪50年代初期，在没有任何现成经验的情况下，博取世界各国社保制度之长，尊重国情与借鉴国外经验相结合，开始了中国特色社会保障制度的创立和探索。从20世纪90年代中期至今，进入到体制和制度创新阶段。我国社会保障体系改革通过多年变革取得的成就是巨大的，党和政府在维系经济改革和国民经济持续发展、保障国家政治稳定和社会和谐的同时，促使惠及亿万国民的社会保障体系改革实现整体转型，这在国际上是没有先例的。时至今日，我国社会保障体系已发展成为涵盖社会保险（包括医疗保险、养老保险、失业保险、工伤保险、生育保险）、社会救助（包括基本生活救助、灾害救助、专项救助）、社会福利（包括老年人福利、残疾人福利、妇女福利、儿童福利、教育福利、住房福利）三大系统和补充保障（包括企业年金、商业保险、慈善事业）、军人保障（包括军人抚恤、军人安置、军人保险、军人及军属福利）等制度在内的全面的社会保障体系。总结起来，经过30多年的艰难改革，我国社会保障体系改革取得了历史性的成就，实现了四方面的重要突破：

一是实现了社会保障理论上的革新。现阶段我国政治经济不断发生变化，关于社会保障的理论也相应发生了很大的改变。明确了社会保险属于必须劳动保障的理论，确立了劳动风险共担理念（为实现单纯依赖政府与单位向责任分担转换提供了理论基础），明确了社会保障体系在社会中的经济地位，确立了社会公平与正义的意识。

二是制度转型任务基本完成，即从计划经济时代形成的国家责任、单位包办、全面保障、板块结构、封闭运行、缺乏效率的社会保障制度，逐步转化成政府主导、社会与个人共同参与、责任共担、合理保障、多层次的社会化保障体系。

三是我国已经初步形成了以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充的维护劳动者社会保障权益的多层次社会保障制度体系框架，社会保障覆盖面不断扩大，社会保障水平不断提高，基金收入持续增加。2013年五项社会保险（含城乡居民基本养老保险）基金收入合计35253亿元，比上年增长4514亿元，增长率为14.7%。基金支出合计27916亿元，比上年增长4585亿元，增长率为19.7%。这些数据真实反映了我国社会保障覆盖面的扩大，使老年、失业、患病、工伤以及低收入等社会群体的基本生活得到保障，并使其在一定程度上分享了社会经济发展成果。

四是社会保障法律体系初步形成，社会保障步入法制化轨道。《中华人民共和国宪法》明确提出国家发展社会保险、社会救济和医疗卫生事业，建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度，并规定公民有从国家和社会获得物质帮助的权利，为社会保障的依法建设提供宪法依据。此外，国家相继制定实施了《劳动法》、《妇女权益保障法》、《老年人权益保障法》、《残疾人保障法》、《公益事业捐赠法》、《社会保险法》等多部法律，国务院先后颁布了《失业保险条例》、《社会保险费征缴暂行条例》、《城市居民最低生活保障条例》、《工伤保险条例》等行政法规，还制定了下岗职工基本生活保障、深化养老保险、医疗保险、城镇住房福利制度改革政策，初步建立了国家社会保障法律法规体系，为依法推进各项社会保障体系改革奠定了坚实基础。

（二）我国现行社会保障体系存在的不足

我国社会保障体系经过三十年的快速发展，取得的成就令世人瞩目，但必须清醒地看到，目前我国的社会保障体系还存在着一些问题亟需解决：

1、社会保障体系尚未法制化，缺乏强制性

第一、社会保障体系的立法缺乏统一性。从社会保障立法的现状来看，我国目前尚无一部综合性的社会保障法律，只是由人大、国务院等立法机构零星颁布实施了一批法律、行政法规、部门规章及地方法规，并且仅涵盖医疗、行业保障等几个方面，尚未形成统一的社会保障法律体系。在颁布的相关立法中，社会保险方面的立法占据相当大的比重，而社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助等方面的立法则相对较为欠缺。立法的滞后和碎片化，导致我国目前社会保障工作在许多方面更多的是在依靠行政手段推行，行政职能大于法律作用，统筹城乡发展背景下社会保障事业的建设缺乏立法支持。endprint

第二、社会保障立法层次偏低、缺乏稳定性。目前，社会保障方面权威的立法是2010年才颁布的调整社会保险法律关系的《社会保险法》，但时至今日仍然没有一部是专门调整社会保障关系的基本法律。由于缺乏全国性的法律规定，社会保障立法层次较低，社会保障法律中责任追究和制裁办法力度不够，社会保障费的强制征缴缺乏可操作性，无法确保社会保障措施的有效实施。另外值得一提的是，我国目前社会保障法律制度之所以缺乏应有的稳定性，主要也是源于社会保障的相关立法动因往往是为应对社会生活中已发生的矛盾，或是特殊事件引发后有迫切需要时才制定。因此立法没有统筹全局的考虑，存在设计规划的缺陷，没有充分的前瞻性，事后弥补漏洞的应急政策更加动摇我国社会保障政策的稳定性，养老保险中划入个人账户的比例和养老保险金的计发办法的多次变化就是典型的例子。

第三、社会保障法律法规的适用范围窄。我国整个社会保障体系目前还是存在明顯的结构性缺陷，享受社会保障的人员主要集中在城市，且仅覆盖到城镇机关、事业单位和国有企业职工以及城市集体、私营和外资企业的职工，大批自由职业者和个体劳动者的社会保障未能引起政府关切，特别是除五保户等特殊群体外的全国大部分农民更是几乎没有什么社会保障，基本处于社会保障体系之外，更是缺乏相关的社会保障法律制度。

第四、社会保障的法律实施机制薄弱。法律实施机制薄弱表现在筹资机制、管理机制、监督机制等都不够健全。职能部门和相关负责人的法律责任更是缺少法律直接和明确规定，造成社会保障无法真正得到落实。社会保障监督机构与管理机构没有划分开来， 职责不清且无法产生自动控制机制，又容易导致社会保障基金的滥用和挪用。拒交、欠交社会保险费和拖欠离退休人员、失业人员保险金行为缺乏法律制裁措施，非法挪用、挤占社会保障基金的行为屡见不鲜等，这些违法行为得不到及时惩处，保险基金的运营就会处于不安全状态。

2、社会保障管理体制建设不足

我国当前社会保障管理体制存在很多问题。

首先是社会化管理与服务程度低。社会统筹层次不高。社会保障基金层次的高低直接反映了社会化管理水平的高低。目前有些地区在社会保障基金筹集方面还只停留在市级水平，没有形成省级统筹，离全国范围内统一筹集社会保障基金的目标更是相距甚远。这样不同地区企业的交费标准难以统一，企业负担轻重不一，职工的保障也有明显差异。社区社会保障发展不足。发挥社区社会保障功能要以高效组织机构作为保证。社区组织机构建设滞后，影响了社区保障功能的发挥。

其次，社会保障管理机构比较分散，缺乏统一的协调机构。我国目前劳动和社会保障部统一负责管理全国的社会保障工作；民政部牵头主管社会救助、社会优抚、民政福利等社会保障项目；财政部负责编制中央社会保障预算草案，管理中央财政负责的社会救灾救济、劳动就业、医疗保险等方面的财务和资金，管理卫生、民政、劳动与社会保障等部门的经费，对社会保障基金进行财政监督等。而处于发展中的面向全民的教育福利、住房福利、公共卫生等社会福利项目，还没有统一部门进行综合管理。一些具体的社会保障项目，虽然从政策上统一归入某个系统管理，但实践中仍然由几个相关部门分别进行操作。如社会救助除民政救助外，还有教育、卫生、建委等部门对特定对象的助学、医疗、住房等方面的救助。这种“多头管理、各自为政”的局面，势必造成管理机构不清、机构设置重叠，从而导致资源浪费、效率低下、问题拖延等弊端。

再次，缺乏有效的社会保障监督体系。各个主管部门的责任履行、社会保障项目及基金的运作，主要依靠内部监督，从实践效果看功效不佳。由于没有形成合理的外部监督体系，既有损社会保障体系的完整性，又不利于外部监督作用的实现。

3、社会保障水平不均衡，存在不公平现象

我国社会保障水平失衡， 区域（地带）之间、省际之间、群体之间、城乡之间的社会保障水平存在较大差别，存在不公平现象。在城市，国家工作人员与企业职工之间、城镇企业职工之间的养老保险待遇差别较大；在城乡，我国广大农村地区的社会保障水平与城市的社会保障水平之间的差距较为悬殊，城乡社会保障资源的分配严重失衡，农村社会保障事业的建设滞后、城乡差别过大。

至今，我国城镇己初步实施和提供了相对而言较为全面的社会保障待遇，养老保险基金已基本实现了社会统筹，国家、企业和个人共同负担，医疗保险、失业保险、工伤保险以及女职工生育保险等制度，都得到了健全和发展。但是，我国农村的社会保障体系远没有建立起来。在我国绝大部分农村地区，仍然是一种以国家救济和乡村集体办福利事业为重点，以家庭保障为主体的社会保障现状。从全国社会保障费用支出情况来看，占总人口80%的农民，只享有社会保障支出11%左右，而占20%的城市居民，却占到社会保障费用89%。从人均社会保障费用来看，城市居民是农民20倍以上。由于作为社会保障制度核心内容的社会保险还未在农村建立，广大农民尤其是贫困地区的农民“因病致贫，因老返贫”已经成为一个不容忽视的社会问题。我国保障体系这种二元结构，与我国经济二元结构和现实国情是紧密相关的。由经济二元结构决定，我国过大的城乡差别制约了全国统一的社会保障体系的建立，影响了社会保障水平的提高。

4、社保基金缺乏有效可持续运转的手段

2014年8月，社保基金正式运转满十四年。截至2009年底，社保基金会管理的资产规模从建立之初的200亿元达到7766亿元，累计投资收益2448亿元，年均投资收益率9.8%，超过同期年均通货膨胀率7.7%。十几年来，社保基金探索多元化投资策略，基本实现社保基金的保值增值，但面对老龄化社会来临造成的社保基金缺口增大和日益复杂的国内外投资环境，新形势对社保基金的风险管理水平和投资能力提出了更高的要求。社保基金亟待丰富投资手段，提高收益水平。与我国人口老龄化加快发展趋势相比，现有社会保障基金规模依然不足。未来十年，多渠道筹集和积累社会保障储备的任务将会尤为繁重。而我国目前实际投资收益率并不高，注重安全胜于收益。根据数据显示，我国社保基金投资实际收益率一直子啊2%-3%之间徘徊，而英国在1999年和2005年的实际收益率分别为18.6%和16.8%。造成我国社保基金投资收益低于同行业水平的主要原因是：投资工具有限，影响投资收益。社保基金投资政策要求，银行存款+国债+政策性金融债不得低于40%。虽然覆盖投资工具较基金成立之初已经有很大提升，但投资渠道还很狭窄。其次，资产规模小，面临严重的支付缺口。2005年，美国保险基金的资产规模就已达到123480亿美元，而中国仅为272亿美元，美国是中国的474倍。自从我国的社保基金在2005年加快进入资本市场步伐之后，社保基金规模有了显著提高，2005年至2009年年均增长率达到62.89%，而同期财政净拨款只提高28.79%。加大基金入市力度、提高资本市场投资收益率是社保基金保值增值的关键。但由于我国资本市场还缺乏风险防范机制和股指期货等对冲风险的金融产品，即使运用了多元化投资策略，如果控制不当，依然会出现遭受巨大损失的情况。以较为极端的2008年为例，受全球金融危机影响，我国社保基金投资收益率为-6.79%，为历年来最低水平，让社保基金投资陷入“两难”境地。endprint

5、中国社会保障体系建设面临的重大挑战

一是人口老龄化。目前中国60岁以上老年人口比重已达14.9%，而且增长趋势不断加剧， 预计2030年前后将进入高峰期。人口寿命的延长，是社会进步、文明发展的标志之一，我们首先要从积极的意义上去客观看待，争取通过调整产业结构、开发适合老年社会的商品和消费市场，赢得中国经济发展的“银发红利”；同时也要充分预见人口老龄化高峰期养老、医疗等巨大的资金和服务资源压力，未雨绸缪，早做制度性安排。比如，目前中国补充性社会保险发展滞后，企业年金只覆盖了2000多万职工，多层次体系始终未成形，致使公众过度依赖政府提供的基本保障。又如，对于近两年社会上热议的“延迟退休年龄”问题，不能仅从社保资金平衡的角度去考虑，更应从中国人力资源充分开发利用、多创造适合中老年人就业岗位的层面去思考和推动，否则很难形成广泛的社会共识和可行性政策。对这些深层次的矛盾与挑战，都要在人口老龄化背景下从中国社会经济发展的全局上统筹谋划应对之策。

二是城镇化。2014年中国按常住人口统计的城镇化率为54.77%，但相当多的进城农民工及其家庭还不能充分享有均等化的城镇基本公共服务。反映在社会保障方面，主要是大部分地区的城镇与农村养老保险制度还是分立的，城乡居民与职工的养老保险制度之间缺乏衔接政策，不利于人员的合理流动；医疗保险虽然已经实现全覆盖，但由于管理体制分割，城乡医保制度不能统筹，造成几千万人重复参保与几千万人游离在制度保障之外的现象并存。按照《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，到2020年，中国常住人口城镇化率将达到60%。这就要求我们抓住城镇化的机遇，及早理顺管理体制，加快实现城乡社会保障统筹。

三是市场化。打造中国经济的“升级版”，要坚持市场经济的基本取向，深化行政体制改革，进一步调整经济结构，充分激发市场活力。目前中国社会保障的筹资渠道仍较窄，单位缴费率偏高，一些企业、特别是小微企业感到负担沉重、活力不足，这也从一个方面造成拒保、逃费的现象；同时，多达几万亿的社保结余基金又缺乏有效的保值、增值手段，无形中加大了未来的资金支付压力。在完善社会主义市场经济体制的进程中，我们要趋利避害，学会更多地利用市场资源来解决社保领域的相关问题。

三、发达国家社会保障体系经验借鉴

世界各国的社会保障模式主要有四种：

第一是德日模式。这种模式主要是以养老、医疗、工伤和失业保险为核心，而企业和个人可以根据自己的情况进行补充保险。它的特点是以建立在不同职业基础上的社会保障为主体，由一系列行业和地区组织分开管理的基金组成，同时以公共补贴制度为补充。社会保障机构则由劳资双方组成，自治管理。

多数欧洲国家和二战后的日本都采取这一社会保障模式。德国是这一模式的典型国家。德国的社会保障制度完善，内容丰富，社会保障网络遍及全国，全社会大多数人都參加了不同形式的社会保障。社会保障的基本内容包括社会保险、社会救济、社会赡养、社会补贴。在德国的社会保险制度中，保险的形式分为自愿和义务两种，而义务保险在社会保险中占主导地位。德国社会保险管理的主要特征是自治管理。它将劳资关系纳入到社会保障的管理中来，使投保人、雇主和保险机构的管理融为一体，组成了保险机构的最高权力机关。

日本的社会保障制度与欧美等国家相比是建立的比较晚的，但现在已经不亚于西欧各国的水平。其社会保障由社会保险、国家救济、社会福利、公共卫生和义务教育四部分组成，其中社会保险是其核心。日本的社会保障制度是按系统分散管理的，尽管没有形成全国统一的管理系统，但是其管理分工是十分清晰明确的。其中法定强制实行的社会保险项目由政府负责管理；企业补充保险的则由企业自行管理或委托执行；自愿保险的项目由人寿保险公司负责办理。

第二是福利型模式，又称瑞典模式。该模式是建立在公民普遍权利之上的模式，它具有更为广泛和优厚的公共补贴制度，平等程度以及待遇标准高，每个人退休后都可以得到同一份额的养老金。在这种模式中，社会保障是国民收入再分配的有力工具。

北欧国家和英国属于这种模式。英国在二战后对已经发展起来的社会福利项目进行了调整和改革，协调和统一了诸多分散的福利项目，提高了福利项目使用的效率，同时寻求新的筹资方式。经过长时间的发展，到了20世纪80年代末，已经形成了体系完善的社会保障制度。其内容主要包括退休养老保险、医疗卫生保险、失业保险和国民保健服务等。

瑞典是后来者居上，被誉为“福利国家之窗”。其社会保障制度的特点是：对收入来源中断或收入不足的失业者、残废者、退休工人，以失业补贴、养老金、儿童补贴、孕妇补贴、房租津贴和其它形式发放社会保证金；给农民和工人提供平等收入的方法，力求提高标准增加农场的农民收入，使其接近工业工人的平均收入；瑞典社会民主党的福利纲领规定缩小富饶的南部工业区和贫瘠的北部林业区之间的收入差距。

第三是澳美模式。这一模式的特点是政府仅对特定对象提供社会保障，主要是针对那些生活贫困者，其余社会成员通过市场途径来寻求社会保障。所以说，这种模式是典型的市场型保障制度。而政府采取的主要手段是社会救济金和公共补贴。

在澳大利亚，政府主要是根据对申请者收入的调查发放失业救济金和养老金。澳大利亚的社会保障制度的内容主要包括：养老金、残疾人抚恤金、孤儿抚恤金、寡妇津贴、失业救济金等。其资金来源主要是靠个人所交纳的社会保障税和企业主为其雇员缴纳的社会保险税以及政府的财政拨款等。

美国的社会保障制度所涉及的内容广泛。其社会保障项目涉及到人们的生老病残、衣食住行和工作学习等各个方面。其资金来源渠道也很多，有的来自于联邦，有的来自非赢利性民间组织的，有的来自于公司企业、雇主或雇员。其管理体系也是多层次的，由中央、企业、社会团体、私人机构和个人多层次构成。各层次各司其职，相互配合，形成了庞大的社会保障管理网。另外，其社会保障覆盖面也很广。endprint

第四是亚洲模式。新加坡是典型的亚洲模式。在医疗方面，新加坡实行强制性储蓄，每个人在银行都有一个自己独立的账户。账户上的钱只能用来缴纳本人或直系亲属的医疗费。在养老保险制度方面，新加坡实行了公积金制度。政府设立公积金的目的是防老，公积金也只有在退休或残废时才能使用。公积金由雇主和雇员共同缴纳，养老保障的公积金实质是一种完全的积累制模式，由中央公积金管理局依法进行管理。

上述世界四大体系的社会保障制度模式虽然各具特色，但却有着共同之处：

一是社会保障制度都是在市场经济体制条件下建立起来的。由于市场经济条件下的激烈竞争，导致了企业的破产和失业人口的出现。各国政府为了缓和矛盾，维护安定，纷纷建立了社会保障制度。

二是社会保障的覆盖面都比较宽。世界主要发达国家的社会保障制度覆盖面都是比较宽的，保障项目包罗万象。

三是社会保障制度法制化。各种模式的社会保障都是通过国家立法把社会保障纳入社会经济体制之内的。通过法制化为社会保障政策和措施的实施提供了法律依据。

四是社会保障的资金来源基本相同。社会保障资金主要由雇主、雇员和政府三方面承担。

世界各国社会保障模式各有利弊。我们国家的情况虽然与其有所差异，但其对中国社会保障模式的选择是有启示作用的。

首先，我们要建立多层次的社会保障项目体系。发达国家在社会保险项目下又设立了不同层次、不同类型的社会保险项目。通常分为三个层次，即：强制保险、企业补充保险和自愿投保保险。这样，既有用法律强制人们加入的基本保险，又有职工所在单位依据自己经济效益状况为本企业单位职工建立的补充保险，还有个人根据自己的实际情况自愿投保的保险。从而既强化了社会保险的“安全性”，又满足了各方面的需求，尤其是在我国不断完善中国社会保障制度的渐进过渡时期，这一点尤为重要。

其次，我们应选择半基金制来筹集资金。从世界大范围看，人口老龄化是各國社会保障的一个严重的问题。我国也同样面临着这一困境。如果中国继续实行现在的现收现付制作为筹集养老保险金的方式，必将带来入不敷出的问题。而如果选择完全积累制，又会因为缴费太高而不符合中国的经济发展水平。所以，应选择部分积累制。这样既能满足现阶段支出的需要，又能为迎接人口老龄化的到来积累一定的储备基金。

再次，我们要搞好政府的职能定位。建立完善的社会保障制度，政府职能应定位在：一是为政府主导型模式的建立提供一个合理的制度框架，尽早建立一个全国性的统一的社会保障管理机构，实现社会保障基金的统筹。二是为向政府主导型模式的转换提供法律制度。三是以公平优先为原则，发挥再分配的作用。通过社会保障的方式加大调节再分配的力度。通过不断的改革和完善使我国的社会保障制度走向法制化、正规化的轨道。

第四是要采取渐进的方式扩大社会保障制度的覆盖面。中国人口众多，农民又占大多数，城乡差别大，生产力发展水平与发达国家相比又较低。所以现阶段的社会保障水平不宜过高，应采取渐进的方式逐步扩大覆盖面，建立全面的社会保障体系。

第五是要加强政府宏观管理以分散社会保障资金运营中的风险。中国目前正处在经济转轨时期，投资体制不完善，资本市场不健全，所以在社会保障筹资方式的转换过程中要加强政府宏观管理，分散风险。

总之，我国社会保障体系的总体目标是建立一个与经济社会发展水平相适应、资金来源多渠道、保障方式多层次，权力与义务相对应，管理与服务社会化，统一规范和持续可靠的社会保障体系。目前，完善社会保障体系就是在城镇居民范围内提供普遍的最低生活救济；在城镇职工范围内建立健全养老、医疗、工伤、失业保险制度；在广大的农村，应因地制宜，根据不同的经济条件建立不同形式的社会保障制度，重点解决老、病、贫的问题。

四、完善我国社会保障体系的措施

诚如前述，我国的社会保障体系与发达国家相比，还存在着诸多问题，己不符合当前经济社会的发展趋势，难以满足构建社会主义和谐社会的政治要求，有针对性的完善我国社会保障体系已经刻不容缓。

十七大报告明确提出，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。十八大报告确定了社会保障制度改革的方针、重点和目标。提出“要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。”十八届三中全会指出，建立更加公平可持续的社会保障制度是社会发展的必然要求。

（一）加强我国社会保障体系的法制建设

必须充分认识到社会保障立法对于健全和完善我国社会保障体系的重要性。当前，必须尽快推进社会保障立法工作，明确立法主体，通过国家立法机关建立健全以社会保险法、社会福利法、社会救助法和社会优抚法和商业保险法等专门法律为主要架构的社会保障法律体系，从而保证我国社会保障建设事业有法可依。社会保障立法工作，特别要加强实施包括城镇职工养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和农民养老保险等层面的社会保险立法工作。2011年7月《社会保险法》的颁布实施，使社会保险制度更加稳定、运行更加规范，使相关各方、特别是广大劳动者有了维护自身合法权益的有力武器，并必将带动一系列单项法规、规章和规范性文件的制定实施，从而使社会保险体系建设全面进入法制化的轨道。这是我国社会保险工作中的一个创新和发展，体现了社会保障的公平性原则。

建立健全社会保障法律制度，是工业化国家建立并推行其社会保障体系的重要经验。在发达国家，社会保障法律是一个独立的、专门的法律体系，这为社会保障事业提供了法律的依据和法制的强制性，有利于社会保障体系建设的法制化、科学化和规范化。通过法律法规的形式，我国社会保障体系建设就得以有法可依，具有法律的依据。社会保障立法，将给我国社会保障体系的稳定运作带来法制保障，并为我国社会保障体系的有效监管提供长效机制。endprint

要尽快建立相关的社会保障体系的法律责任制度。突出强调社会保障体系内制度和政策本身的强制性，明确规定社会保障法律责任和制裁措施，设立专门的监督检查部门，全面负责各项社会保障制度落实情况的监督检查。重点加强我国社会保障基金在安全和保值增值方面的监督管理，加大对违法行为的惩罚力度，坚决追究责任人的法律责任。在保证基金资产安全性、流动性的前提下，实现基金资产的增值。同时可以适当考虑对于贯彻执行社会保障法律法规良好的政府部门、企事业单位等给予荣誉、商誉或资金上的奖励，从另一角度提高社会保障体系的执行力。

十八大以来，党中央不断加大反腐力度，中央领导人多次强调“老虎、苍蝇一起打”。党的十八届四中全会做出全面推进依法治国的重大决策，开启了依法推进国家治理体系和治理能力现代化的新时期，也预示着反腐作为加强党的建设的重大工程，进入加强法治化的新阶段。这为加强依法反腐建设提供了空前的机遇和良好的环境。所以必须借助十八届四中全会的东风，在社会保障领域建立起完善的法律系统，强化反腐的法治思维，把社会保障领域的反腐工作纳入依法治国的总体部署，将完善的法制和有力的监督贯穿社会保障领域反腐工作的全过程和各方面，坚持用法治思维、法治方式预防和惩治腐败，不断提高社会保障领域反腐工作的法治化水平。

（二）以社会保险制度改革为主，充分发挥社会保险在社会保障体系中的关键作用

我国正处于全面深化改革的攻坚阶段、全面建成小康社会的关键时期，健全和完善我国社会保障体系必须与现阶段经济发展水平相适应，必须以社会保险制度改革为重点，充分发挥社会保险在我国社会保障体系中的关键作用。社会保险立法是社会保险改革的法律保证和制度保证，必须加快社会保险的立法工作。我国需要制定一部社会保险法，包括《养老保险条例》、《失业保险条例》、《医疗保险条例》、《工伤保险条例》、《农民养老保险条例》等法律法规的社会保险法，从而使社会保险工作有法可依。

社会救助制度、社会福利制度、社会优抚制度都是我国社会保障制度的重要组成部分，在救助和保障社会贫困群体、弱势群体和特殊群体方面发挥着重要的作用。当前，我国特别要进一步发展社会救助制度，健全和完善我国社会救助制度。要从我国现实国情出发，以各类贫困群体的救助需要为出发点，适应市场经济的发展要求，并要注重这么几个问题：一是政府与社会的关系问题；二是政府内部的部门分工问题；三是中央与地方的责任问题；四是现金、实物与服务救助的密切配合问题；五是城市与农村社会救助工作的平衡发展问题；六是健全、完善、规范社会救助体系的途径和方向问题。

强化政府在社会保障体系中的责任，合理定位政府在社会保障中的责任和义务，是深化社会保障制度改革的重要方面。利用政府的强制力，建立一个完善的社会保障体系。由政府对公民的社会保障权利进行明确界定。根据不同的社会保障项目承担提供资金的责任，保证公民基本生存的社会救助项目应由政府承担主要责任。社会保险项目由政府承担财政兜低责任和制度转轨成本。一些福利性的社会保障项目要求政府承担主要供款者责任，并监督检查社会保障法律、法规和政策的落实。按照财权与事权相统一的责任确定中央政府和地方政府的财政责任。其次，针对我国社会保障管理中存在的社会化管理承担低、管理机构分散、缺乏统一协调等问题。建立权威的社会保障协调机构。成立直接由国务院负责的社会保障管理委员会，委员会作为全国社会保障事务的决策与协调机构，负责审议社会保障规划和社会保障制度设计，协调相关部门的关系。加快社区社会保障服务建设，建立健全社区组织机构，确立社区社会保障服务的内容。

（三）大力发展商业保险，加强商业保险在我国社会保障体系中的应有地位，使其成为社会保险的重要补充

社会保险是一种强制性保险，体现了国家和政府的职责，是国家对社会生活的强制性干预，是“用于保障劳动者在暂时或永久丧失劳动力时，或在工作间断期间生活需要的一种物质帮助制度”。商业保险是在市场经济中保险公司提供的一种商业保障，是市场经济对社会生活的市场调控。商业保险是社会保险的重要补充， 满足了不同阶层的社会群体和社會成员的生活保障需要，弥补了社会保险在保障范围和保障水平上的不足，在社会保障体系中发挥着重要的补充保障功能。

为了使商业保险在我国社会保障体系中发挥更大的作用，当前我们必须在科学发展观的指导下大力发展商业保险。为此，我国保险业需要强化两个方面的工作。首先，培育和发展我国保险市场。由于我国经济发展水平不平衡，我国保险业的发展时间不长，商业保险的密度和深度都有待增强。我们知道，在一个成熟的保险市场，需要有足够风险意识的投保者，这是保险市场发展的必要条件。然而，我国人民群众的风险意识和保险观念普遍不强。加大商业保险宣传力度，提高我国政府官员和人民群众的保险意识，是扩大商业保险覆盖面、进一步强化其经济社会服务管理功能的必然要求。其次，提高我国保险公司的经营和服务水平。近年来，我国保险公司无论在数量和规模上，都有着快速的发展，但保险公司的经营模式和管理水平都有待进一步提高。大力发展商业保险，必须尽快改变我国保险公司低效益和无序竞争的现状。这有利于提高保险公司在老百姓心中的诚信度，有利于改善保险公司在老百姓心中的形象，从而提高广大消费者购买商业保险的积极性。

当前，我国保险监管理体制还有待进一步加强，从而真正有效监管保险市场，引导本国保险公司正当化经营，使其提高自身的服务水平和市场竞争力，特别是同外资保险公司的竞争力，以应对外资保险公司争夺中国保险市场的新形势和新挑战。

（四）取消户籍分化，加强各项社保政策的衔接，统一社会保障体系

户籍制度直接造成了我国城乡二元的经济结构，导致了城乡社会保障的差别待遇。针对目前城乡社会保障利益分布不均的问题，应当从统筹城乡经济社会发展的角度出发，可以考虑暂时通过行政立法的方式提升农村社会保障水平，长期规划中还是应当消除户籍制度的城乡分化效果，在全国范围内建立统一的社会保障体系。endprint

始终把完善社会保障体系放在解决民生问题的优先位置，明确政府公共财政优先用于发展社会保障事业，并重点向经济薄弱地区和社会弱势群体倾斜，努力解决好事关人民群众切身利益的社会保障问题。全面推进城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度建设。完善城鄉居民最低生活保障制度，逐步提高保障水平。完善失业、工伤、生育保险制度，使社会生活中难以避免出现的消极现象造成的直接经济损失对生产者个人的伤害减低到最小程度。进一步促进机关事业单位养老保险制度和企业职工基本养老保险制度改革，探索建立多种形式、多层次的农村养老保险、进城务工农民、被征用土地的农民以及农转非人口的养老保险制度。不断完善城市低保、农村五保供养、特困户救助、灾民救助、城市生活无着的流浪乞讨人的救助等制度建设。发展以扶老、助残、救孤、济困为重点的社会福利事业，保障弱势群体的合法权益，逐步实现城乡社会保障体系的对接。

推进新农保与城居保合并实施，形成统一的城乡居民基本养老保险制度。抓紧出台职工养老保险与城乡居民养老保险的衔接政策，使相关参保群体的连续性权益得到更好保障。整合城乡基本医疗保险制度和经办管理系统，使城乡居民更加公平地享有基本医保权利。通过提高统筹层次、加强省内联网和对重点群体跨省结算等方式，逐步解决参保群众异地就医的医保费用支付问题。优化低保、医疗救助等与基本社会保险制度的衔接。

（五）保证社保资金持续稳定增长

1、提高社保支出占财政支出的比重。

国际上通常采用“社会保障支出占财政支出的比重”来衡量各国政府的社会保障财政责任。我国社保“十二五”规划要求各级财政将社保支出占财政支出的比重提高到25%左右。但有数据显示，目前整个社会保障（包括社会保险）支出仅占我国财政支出12%，远低于发达国家30%至50%的比例。也就是说，我国财政对社保的投入不仅远低于发达国家，也与“十二五”规划目标有很大距离。

因此，不能仅仅是倡导政府承担更多责任，还应该要明确各级政府、国企对社保的补贴责任。比如说，中央财政补贴占多少，地方财政补贴占多少，应该用制度把补贴比例固定下来，让社保基金有稳定、可持续的收入。但由于《社会保险法》只是简单规定“县级以上人民政府在社会保险基金出现支付不足时，给予补贴”，很多地方政府补贴比较随意，势必把部分保障责任和负担转嫁给了企业和员工。

2、社保基金进入资本市场。以多种方式投资于有价证券，这既是社保基金自身保值增值的发展需求，同时也是我国资本市场发展的良好契机。作为重要的机构投资者，社保基金的规范化运作，既能引导市场投资行为，又能调整社会融资结构。成熟、活跃的资本市场也为养老金的保值、增值提供了运作的空间。金融市场的繁荣稳定将会为社保基金提高投资收益提供有力保障。通过合理控制社保基金可实现与资本市场良性互动，将“两难”转化成“双赢”。此外，拥有长期稳定资金来源的社保基金，是资本市场上重要的机构投资者，为一级市场发行量和二级市场交易量的扩大提供了雄厚的资金支持。世界主要国家越来越多的养老基金涉足证券市场，购买企业股票和债券。养老基金在现代金融体系中已经是证券市场上主要的投资者之一，成为证券市场上主要的稳定力量。在金融创新方面，社保基金入市步伐加快将反推金融产品创新。结合中国实际国情，可开发投资工具和方式还有很多，如与国有企业改革重组相关的金融产品、房地产抵押贷款证券、信托产品、指数期货等。更多金融产品选择多样化，为社保基金入市投资提供避险工具。在基金投资范围和投资比例上还需进一步拓宽。目前为防范运作风险，全国社保基金要求股票资产不超过40%，银行存款+国债+政策性金融债不低于40%。而分散投资是降低社保基金入市风险的主要途径，因此，可以适度放宽社保基金的投资领域，比如允许社保基金委托银行贷款、开办社会保险银行等。受资本市场不确定因素和潜在风险影响，未来社保基金投资运营面临的风险会更多。但根据社保基金提出的投资“可操作、可持续、有增长”的原则，2015年，全国社保基金规模有望超过1.5万亿元。

3、大力推行社会保障税。我国的社会保障资金主要来源于社会统筹、产业投资和社保基金，体现收入再分配职能的财政拨款难以形成社会保障类的预算支出。截至目前全世界已有100多个国家开征了社会保障税，我国现状则是部分省、市地区实行由社保部门确定的社会保险费征收计划，地税部门负责征收管理，该模式的存在显然缺乏法律依据，且与“税收法定”的原则明显相违背。解决该问题的长远方法就是响应财政部的提议，通过全国人大的立法，推行社会保险费改税，增加社保基金的收入和社会保障产品的资金供给。费改税后由税务机关统一收取基本社保收入，有利于强化管理，提高征收效率，降低征收成本，税务监管与社会保障部门各司其职，也有利于社会保障部门集中精力管理好社保基金，提高资金使用效率。社会保障税是当前仿效西方发达国家，筹集社会保障资金较为理想的手段，其开征将有利于统一税负，及时、稳定地筹集社保资金，减轻国家和企业的负担，同时也有利于建立和完善社会保障预算，从管理上缓解目前社会保障基金征缴困难的矛盾。

（六）完善我国社会保障的权利救济机制

权利的救济是社会保障受益者自下而上反映问题、寻求解决办法的路径，这样才能够确保社会保障信息在操作层面的良性互动。针对我国目前社会保障体系监管不力的现状，我国更应当保证社会成员权利救济渠道的畅通，以此增强社会监督的力量。就我国目前而言，权利救济方法有两个，一个是行政复议，另一个是司法诉讼。因此一方面要解决社会保障政出多门的问题，明确规定政府部门在回应权利人诉求时应当出具书面答复或告知不服行政处理后的申诉途径。另一方面就是要在我国现有的司法体制中设立专门审理劳动和社会保障争议类案件的机构，简化审判程序。对于争议较小、标的不大的案件实行一裁终局制，在节省司法资源的同时，为社会保障权益受到不法侵害的当事人提供及时、便捷、有效的司法保护。此外，人民法院对社会保障领域里发生的违法犯罪案件，对欠缴社会保险费的企业采取强制的司法措施以追缴社会保险费，对拒不缴纳法定的社会保险费、拒不支付保险金、不正当使用保险基金、贪污挪用及侵占保险基金的行为进行制裁，充分保证在社会保障方面法律所具备的强制力和威慑力。

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