关于益阳农村“四位一体”村级治理的调查与思考

【摘 要】在国家治理重心下移、干群矛盾难以调和、基层民主缺乏实效的背景下，湖南益阳农村着手推进农村基层治理机制改革，构建起了以村党组织为领导机构、村民议事会为村民会议（村民代表会议）常设议事机构、村民委员会为执行机构、村务监督委员会为监督机构的“四位一体”新型村级治理格局。该机制的建立及其运行以“还权于民”为核心理念，创新了村党组织的领导方式、村民自治的运行机制、村民议事程序和方法、村务监督内容和体系，保障了农民民主权利，使村民自治权回归了公共权力本位，顺应了农村民主化、法治化治理的基本趋势。

【关键词】四位一体；村级治理；还权于民；民主化；法治化

农村治理的民主化、法治化是时代的呼唤，也是对当代农民政治需求的回应。在国家治理体系和治理能力现代化的进程中，农村社会以地广人稀、环境偏僻、信息相对闭塞、文化相对落后为基本特征，诸多矛盾积淀，成为国家治理的“瓶颈”。补齐农村治理的“短板”，让国家治理理念融入农村治理、融入农民生活，这是现代农村治理不可或缺的内容。农村治理的民主化、法治化是一个循序渐进的过程，不可能在短时间内通过农民的自发和自觉完成，也很难通过国家强制力强行推进。必须要在基层政府的主导下，通过治理机制创新和多元主体的參与，让更多农民融入农村治理。湖南益阳农村推进的“四位一体”村级治理机制改革自2012年开始试点，通过五年的努力基本形成了可复制的现代农村治理模式。本文在实地调查的基础上就“四位一体”村级治理机制的背景、内容、治理成效及经验进行探讨。

一、“四位一体”村级治理改革的背景

（一）国家治理重心下移

后税费时代的农村治理实质是包括基层政府、村级组织、公民社会、农村居民在内的多元主体在乡村场域的利益博弈。随着后税费时代来临，传统农村熟人社会的身份束缚逐步解除，传统规范的伦理约束逐步淡化，行政管理的强力控制逐步松懈。与此同时，农民权利意识日渐觉醒，乡村民主实践日趋频繁，传统管理机制已经打破，现代治理转型尚未完成，历史积淀的基层矛盾并未化解，新的矛盾开始显现。在农村社会由“管理”向“治理”转型的过程中，国家对农村的直接控制逐步减弱，多元主体参与的民主协商逐渐增多，但传统管理所积淀的基层矛盾与现代治理所引发的新型矛盾仍交错于乡村社会。在国家治理的转型中，连续13个中央一号文件将“三农”问题列为重中之重，传统“乡政村治”的重心开始下移，不再是“乡政”，而是“村治”。“村治”的核心问题则是村民自治的问题，是如何发挥农民主体作用，让农民切实参与到农村基层治理中来的问题。只有农村民主机制法治化、农民政治参与常态化，农村治理的现代化才可能真正得以实现。

（二）干群矛盾难以调和

农村社会干部与群众之间的矛盾主要表现为乡镇干部与基层群众的矛盾和村干部与农民群众的矛盾。乡镇干部与基层群众的矛盾主要表现为乡镇政府力图代表国家实现对农村、农民的控制与村落力图摆脱控制，实现村民自我管理、自我教育、自我服务之间的矛盾。在制度安排上，乡镇按照国家行政权力的运作方式组成最基层一级政权，其任务是将国家的方针政策和管理意图传递到乡土社会，对本乡镇事务行使国家行政管理职能。一直以来，“上面千条线，下面一根针”的行政管理体制，使乡镇成为“全能机构”，不得不以高效的行政命令方式履职。而村民自治权来源于农村社会本身，自治组织由村民直接选举产生，以自治为基本特征，主要反映和表达村集体和村民的意愿和要求。随着农民政治参与意识觉醒，村民要求扩大自治权、摆脱乡镇控制的意愿越来越强烈，“乡政村治”很难实现制度设计的初衷。村干部与农民群众的矛盾也可看成是“村官”与“村民”的矛盾，主要表现为村官管理与村民监督的矛盾。《村民委员会组织法》对村务公开及民主监督都有明确规定，如果这些规定能不折不扣地落实，则村民自治中的“民主监督”机制能有效发挥权力制衡的作用，使村域公共权力在“制度的笼子”里运行。但事实上，在不少地方，村民自治沦为“村官自治”，民主监督乏力。目前，湖南益阳农村有约90%的行政村实行了村支书、村主任“一肩挑”的治理模式，从某种程度上说，“一肩挑”的模式缓解了村支“两委”矛盾，凝聚了“两委”力量，实现了党的领导和村民自治的完美结合，但是，这一模式同时也带来了村治权力的高度集中，村民监督可能更为艰难。“村官”与“村民”矛盾的实质是村官揽权与村民参政、民主监督的矛盾。多数村民认为，今天的村干部不但摆脱了“皇粮国税”时代的征缴压力，而且手中掌握着大量的公共资源（既有上级财政转移支付的资金也有“跑项目”带回的资金），他们对资源的分配享有独特的支配权，有“权”的“官”好当。对村民而言，尽管他们都知道自己至少可以通过投票选举来监督村干部，但是，对其他村内事务的民主监督却并不熟悉，即使涉及自身利益，他们也很难理性地选择维权路径。在我们的问卷调查中，认为当村委会决策影响到其个人利益时，有76.5%的村民选择找村干部理论，有21%的人选择到政府上访，只有0.5%的人选择到法院起诉，有2%的人选择“算了”。

（三）基层民主缺乏实效

农民是农村治理最重要的主体，农村基层治理中的矛盾，始终没有离开农民群众的利益。就实质而言，这些矛盾体现的是乡镇政府和村民自治组织与农民的利益博弈和权利保障，导致的结果是往往是乡、村公共权力的错位：在与乡镇政府的博弈中，农民的所谓“自治”，实质是抵制各种收费或者试图从基层政府获取更多利益，在利益博弈中，有的农村精英甚至组织、鼓动村民联合起来抵制政府行政；在村支两委干部与村内居民的博弈中，一方面村干部们想彰显村干部“权威”，另一方面又得罪不起选民，让村民参政若隐若现，民主监督若有若无。国家建立村民自治制度的初衷在于“保障农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情”。村民自治发端于农村基层，是农村治理中符合现代民主理念的优良制度，就性质而言，村民自治权是村民民主意志的体现，是村民通过选举民主确立的村级公共权力，这种权力应当用于保障村民集体的权利。实际上，这些权力由于缺乏农民群众的参与时常被滥用。当村级民主制度建立并完善时，“两委”在村内所起的作用主要是领导、组织、提议和执行，决策权属于村民，监督权属于村民，能实现“治理”状态。今天的中国乡村，民主既不匮乏也不完善。随着后税费时代来临，国家新政惠及民生，村民从繁重的“皇粮国税”中解脱，民主意识觉醒，权利观念增强，参政欲望扩张，亟需畅通的参政渠道。而现行《村民委员会组织法》尽管在制度设计中规定了村民会议和村民代表会议两种形式，却由于被长期搁置甚至遗忘，并未发挥应有的价值。在笔者走访的行政村中，没有一个村召开过全体村民大会，村民代表会议也在近些年才组织起来。在益阳农村推进“四位一体”村级治理改革前，村内最重大的决策仅以党员组长会议的形式讨论，最终由村支两委拍板，村级决策缺乏普通村民代表的实质参与。endprint

逐步觉醒的民主意识与相对落后的村内民主制度形成鲜明的反差，制度供给的不足导致农村基层不稳定因素增多。后税费时代意味着农民义务本位时代的终结和权利本位时代的开端，由于民意表达渠道不畅，也由于村民参与民主治理不够，村干部权力监督乏力，往往被有意无意地滥用或误用，导致村民权利受损。只有充分保障农民的民主权利，才可能让村民自治权逐渐回归公共权力本位。

二、“四位一体”村级治理的主要内容

（一）“四位一体”村级治理的基本框架

原有的村民自治权利体系基本是按照《村民委员会组织法》设置村党支部和村民委员会，实行“两委”治村。“四位一体”村级治理则是在原来“两委”的基础上整合村民会议、村民代表会议、村务公开监督小组、村民主理财小组、党风督查员等资源和力量，增设村民议事会和村务监督委员会两个机构，形成“四位”，构建起以村党组织、村民议事会、村民委员会、村务监督委员会“四位”分别行使村级治理领导权、决策权、执行权、监督权“四权”的新型村级治理格局，以形成机构设置合理、规章制度完备、运行流程规范、保障措施有力、作用充分发挥，村级各组织相互协调、相互监督、相互促进的良好村级治理局面。

在“四位”中，村党组织是村级各种组织和各项工作的领导核心。其职责职权根据《中国共产党章程》和《中国共产党农村基层组织工作条例》执行。村党支部成员原则上设3至5人，其中书记1名。村民议事会是村民会议（村民代表会议）授权的常设议事机构，其职责职权是受村民会议（村民代表会议）委托，行使村级自治事务议事权、决策权，讨论决定村级事务，监督村民委员会工作，向村民会议（村民代表会议）负责并报告工作，接受村民会议（村民代表会议）和村民的监督。村民议事会成员按每个村民小组至少确定1名推选产生，原则上不少于15人。村民议事会召集人由村党组织书记担任。村民议事会任期与村民委员会相同。在村民议事会之下，各村民小组组建村民小组议事会，其成员由本小组有选举权的村民选举产生，负责讨论决定本组事务。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，是村级自治事务的执行机构。其职责职权根据《村民委员会组织法》执行。村民委员会成员原则上设3至5人，其中主任1名。村务监督委员会是村级民主监督组织，向村民会议（村民代表会议）负责并报告工作。在乡镇（街道）纪委（纪工委）指导和村党组织领导下，依法依规对村级事务实施监督。其职责职权是负责对村级重大决策、村务公开、村集体“三资”管理、村干部廉洁履职等情况以及村民会议（村民代表会议）授权的其他事项进行监督。村务监督委员会一般由3-5名成员组成，其中主任1名（应为中共正式党员）。

（二）“四位一体”村级治理的主要机制

在“四位一体”村级治理框架下，益阳农村治理改革还着力建立健全了三项机制：

一是健全和完善民主选举機制。村民代表会议的代表由村民按5户至15户推选1人，或者由各村民小组推选若干人。村民议事会成员，由各村民小组有选举权的村民从本小组议事会成员中选举产生。村务监督委员会由村民会议（村民代表会议）选举产生，产生程序及推选办法参照村民委员会的产生程序及选举办法进行。村务监督委员会成员实行回避制度，村党组织和村民委员会成员、村民小组长及其近亲属不得担任村务监督委员会成员。村民议事会、村务监督委员会一般与村民委员会换届同期举行，任期与村民委员会相同。

二是建立和规范民主议事机制。村民议事会根据村民会议（村民代表会议）的授权，行使村级事务的议事权、决策权。凡涉及村级经济社会发展事项、公益事业建设事项以及村民切身利益的其他事项，应由村民会议（村民代表会议）讨论决定，向村民公示，交村民委员会执行。村民议事会会议原则上每季度召开一次。

三是建立和完善民主监督机制。整合村务公开监督小组、民主理财小组、党风监督员等监督力量，将相关职能并入村务监督委员会。进一步强化村务、财务公开制度，细化公开范围，强化事前、事后全过程监督，突出决策执行监督，健全纠错机制，完善村级自治事务监督体系。建立健全村级自治事务质询制度、村民议事会和村委会成员述职评议制度、村民议事会成员罢免制度、村务监督委员会成员列席会议制度。强化村务公开和村组财务开支监督制度，建立重大资金开支预审制度、公共服务项目群众评价制度。村务监督委员会会议至少每两个月召开一次。村务监督委员会通过公开栏、召开会议、个别反馈等形式及时公布监督结果，对村民的询问质疑作出解释说明。村民会议（村民代表会议）对村务监督委员会进行民主评议和信任度测评，测评结果向全体村民公布。

三、益阳农村“四位一体”村级治理成效

（一）通过村民议事破解发展难题

赫山区A村是益阳市首批开始“四位一体”村级治理改革试点的村庄之一，位于资江下游南岸地处益阳城区东北28公里处，是益阳市新农村建设示范村之一，享有“中国绿色村庄”的美誉。在当地政府“四位一体”改革指导小组的支持下，共选举出村民议事会成员19人，村务监督委员会成员5人。在A村的发展中，一度因环境偏僻、信息闭塞而落后于周边地区。随着后税费时代来临，该村启动招商引资，推动土地流转，大力发展种养业，经济获得快速发展。然而，受传统陋习影响，农民的观念并未快速转型，老人死后利用良田“乱埋滥葬”的情形随处可见，不仅破坏了耕地，还为后来的土地流转埋下了隐患。刚建立起“四位一体”村级治理框架的A村就面临了严峻的考验，本市城区的某酒店相中了该村环境污染小，适合种植绿色农产品的优势，通过与镇政府、村委会接洽，欲通过信托流转的方式在该村承包上千亩农田建立蔬菜基地。这对当地而言是一件喜讯。可是，在实地考察后，承租人发现，欲承包的农田中一共有112座坟地，如果绕开坟地，承租的土地将支离破碎，如果保留坟地，则很难实现机械化生产，承包商开始犹豫了。为顺利推进流转，村支书当即承诺迁坟。在当地农村，迁坟就要“挖人家的祖坟”，罪无可恕，如果按照传统做法强制迁坟肯定不可能。几经筹划，村委会提出了在农村建公墓的想法，但是这一设想要付诸实施阻力重重，需要绝大多数民众的支持。作为村内重大事务的决策，该村的村民议事会能代表全体村民参与议事和表决。在村支书和村委干部的推动下，A村“四位一体”村级治理机制开始发挥作用，进行首次议事。在村委干部的主持下召开了村民议事会，包括村务监督委员会成员在内共24人，无一缺席。会议先由村支书做情况介绍，将土地流转、迁坟设想、公墓建设方案和镇、区政府的态度都在会上做了详细说明，然后提出了本次会议需要交由讨论的问题。在讨论阶段，有些议事会、监事会成员原本不善于发表意见，在村干部们的引导下，几乎所有参会者都表达了自己的想法。通过激烈争论和充分讨论，最终全票通过了兴建公墓并将112座坟地迁入公墓的决议。决议形成后，参与的村民代表各自或本村民小组征求户主意见，村委会也多次组织党员组长会、村民代表会、户主座谈会等征求意见。在不到三个月的时间里，通过参加村民议事会会议的三十多人的共同努力，充分听取了各自联系的村民的意见建议，汇聚民智，接连解决了村民认可、公墓选址、土地置换、迁坟补偿等一系列难题，形成了详细的建设规划。经过3个月的筹划，可建310座墓的公墓破土动工，除待迁的112座坟外，还可容纳该村未来10年的死者安葬。在公墓，每座坟占地仅6平方米，310座墓可为该村节约农田近30亩。村支书表示，借助“四位一体”村级治理机制，推动村民实实在在参与议事，既保障了百姓的民主权利，也可让村干部们在重大事务决策中少惹很多麻烦，把原来觉得不可思议的事情变成了现实，群众的力量是无穷的。endprint

（二）通过村民参政改变治理传统

B村地处南洞庭腹地，处于益阳南县、大通湖区、岳阳华容县三县交界处，主导产业以蔬菜种植为主，是典型的江南水乡。该村建立的“四位一体”村级治理体系有村民议事会成员18人，村务监督委员会成员5人。在“四位一体”村级治理机制建立后，村支两委按照镇政府的要求，将村民议事会做实，发挥其议事、决策职能，2013—2016年共召开村民议事会27次，议决大小事务103项。在社会主义新农村建设中，农村清洁工程是镇、县、市三级政府都要考核的工作，按照镇政府的要求，每个村都要在村内主要干道旁建设一定数量的垃圾池，政府为此拨付了部分资金，具体如何建设提上了村民议事日程。会议先由召集人（村支书）传达政府有关文件精神并提出村委会的建设设想。在村民代表的讨论发言中，村民王某提出，建设垃圾池的成本反正政府出了钱，可是，今后的垃圾清理是需要花费人力物力财力的，这笔资金政府尽管政府会出一些，却不一定够用，垃圾池建得越多，以后村里的维护成本越大，不宜建太多。另有村民提出，本地农村原来每家每户都挖有粪凼，将生活垃圾中可溶解的菜叶、污水等倒入粪凼发酵后可作肥料肥田，我们村的农户尽管很多土地流转出去了，但每个家庭都留了菜土，需要有机肥，可动员村民挖粪凼，只将不可分解的垃圾倒入垃圾池。几经讨论，村委会在综合与会代表建议的基础上，最终提出了按原规划数量的一半建设垃圾池的方案，获全票通过。会后，与会代表回自己所在的村民小组广泛发动动员，目前B村90%以上的农户都挖了粪凼，为村级公共设施的运转节约了大笔经费。在另一次村民议事会上，村委会原计划将村内有限的节余资金在沟港边种植一批树，有议事会成员提出，本村的抽水机埠已严重老化，随时会出问题，这将严重危及农民的生存和村内的发展，这是目前的B村最紧迫需要解决的事情，既然村委有部分节余资金，应努力争取政府部门的支持，自己也适当投入一些，先建好机埠。这一提议得到多数代表的认可，最终形成了“全力以赴争取政府支持建好机埠；村委争取外部支持运回树苗，各组发动村民义务植树”的决议。村支书认为，“四位一体”村级治理通过全新的机制调动了群众参与村级治理的积极性，未村里发展出谋划策的人多了，通过群策群力作出的决策也更加科学化了，更主要的是，决议一旦形成，村民议事会成员是最好的决议解说者，所有通过村民议事会讨论的决议，没有一项执行不了的，从源头上化解了矛盾，减少了纠纷，实现了真正意义上的“村民自治”。

四、“四位一体”村级治理理念及其创新

自2012年益阳市着手推进农村基层治理改革试点，经过三年的努力，当时全市1783个村均建立起了“四位一体”村级治理机制，运行渐趋规范。

在新一轮行政村合并之后，目前益阳全市1170个村均建立起了“四位”行使“四权”的村级治理机制。该机制实施以来，益阳农村基層治理渐趋民主，村级矛盾逐渐减少，“四位一体”村级治理正发展成为民主化、法治化治村的典型样本。

（一）“四位一体”村级治理的核心理念

“在现代化国家中，政治参与扩大的一个重要转折点就是农村民众开始介入国家政治。”农村基层治理的核心内容是如何解决好农民的利益诉求问题，而农民利益中的矛盾纠纷要获得解决，最基本的是让农民参与到利益博弈中来，充分表达自身诉求。既然农村基层原有矛盾的根源在于基层民主制度的迟滞，那么，农村基层治理改革的“切入点”理应从农民权利的保障和村民自治制度的完善着手，这种完善不能仅仅是加强监督，而是要让权力真正回归“公共权力”本位，实现从“为民做主”到“让民做主”的转变，还权于民。要实现“还权于民”，需要的不仅仅是农民日渐觉醒的政治参与意识，更需要有制度的创新。在农村治理的诸多方式中，民主优于专制，法治优于人治，将农村治理纳入民主化、法治化轨道，这正是目前农村基层治理机制改革的基本方向。“四位一体”村级治理机制最大的特色在于创新性地整合了原村域范围内的村民代表会议、民主理财小组、党风督查员等力量，新建立村民议事会和村务监督委员会，为村民参与村级民主决策和民主监督搭建了平台，畅通了民意表达渠道，有效化解了农村基层矛盾。由此，益阳农村“四位一体”村级治理机制改革“还权于民”的核心理念是符合农村治理的民主化、法治化基本趋势的。

（二）“四位一体”村级治理的创新

创新村党组织领导方式，巩固了领导核心地位。一方面，在村民自治实践中，发挥村党组织的战斗堡垒作用，主要体现为党的政治领导、思想领导和组织领导，“四位一体”村级治理强化了党的领导核心地位，使村党组织从过去事无巨细的直接管理中解脱出来，有更多的时间和精力支持和保障村民开展自治活动。同时，通过党组织的领导下的民主议事、民主监督，改变了村级事务由“两委”几个人说了算的状况，减少了盲目决策。另一方面，作为村民议事会的召集人，村党组织成员有更多的义务和机会深入群众、联系群众、听取民意、集中民智，加强了党同群众的联系，提高了村级党组织在广大村民中的威信。

创新村民自治运行机制，扩大了农村基层民主。“四位一体”村级治理机制，由村民选举产生议事会和村务监督委员会成员，落实了群众的选举权；村组议事会成员成为议事决策的主体，落实了群众的知情权和决策权；村组议事会和村务监督委员会成员成为监督的主体，落实了群众的监督权。益阳市委文件规定“每个村的村民议事会成员原则上不少于15人，每个村民小组至少有1名以上村民议事会成员，既方便了会议组织，又扩大了群众参与。每半年至少召开一次村民议事会，每个季度至少召开一次村务监督会，使村民议事和监督成为常态。充分调动了村民参与村级事务的积极性、主动性和创造性，使广大群众参与管理村级事务的主观愿望变成了“看得见、摸得着”的民主实践。

创新村民议事程序和方法，提高了村级管理水平。在议事程序上，《益阳市村民议事会议事规则》就议题的提出、村党组织的受理、联席会议的审查、提交审议等都作出了明确规定，以制度化的形式明确了村民议事会在村级自治事务中的决策主体地位。同时《规则》第十八条详细规定了村民议事会的会议程序，包括议题说明、议题联名人发言、征求列席人员意见、讨论、表决等10项，保障了议事会成员的民主决策权。在党组织的领导下，村民自己选出的代表汇聚一堂讨论村级事务，形成决策，集中了群众智慧、体现了村民意愿、实现了利益博弈、优化了农村多元治理结构。

创新村务监督内容和体系，规范了权力运行。坚持规范权力运行和强化制约监督相结合，创新和完善村级组织事务监督体系。新建立的村务监督委员会担负起对村级重大事项和村组干部进行监督的职责，进一步健全村务、财务公开制度，保持村务监督常态化，从制度上增强了村级事务决策、执行的透明度和村级事务监督的广泛性、实效性，有效解决了疑难事务和复杂矛盾，架起了干群之间的“连心桥”。实践中，通过对土地流转、农村清洁工程、低保户的确定、土地平整项目建设、公共基础设施建设等重大村级事务的监督，使不少积压多年的矛盾逐步化解。

【参考文献】

[1]杨军，赵永贵，石科圣.村里事，村民来做主——益阳市“四位一体”提升村级治理水平[N].湖南日报，2015.10.07.

[2]周铁涛.后税费时代农村基层治理机制改革的价值定位[J].湖南省社会主义学院学报，2015.04.

[3]季丽新.中国特色农村民主协商治理机制：农村治理方式变革的基本方向[J].行政论坛，2017.02.endprint