关于农村土地“三权分置”办法意见的若干思考

李阳

【摘 要】2016年10月，中办、国办印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，农村土地所有权承包权经营权分置是党和政府在土地政策上的一次具有历史意义的重要转变。农村土地“三权分置”是新形势下顺应农村经济发展、满足农民意愿、能更加有效地推动农村经济发展的有力土地政策措施。贯彻落实好“三权分置”意见要注意尊重农民意愿、合理妥善规定转让费用、严格土地使用途径等方面，确保“三权分置”意见准确有效的落实到位。

【关键词】农村土地；“三权分置”；思考

去年10月，中办、国办印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称“意见”），农村土地所有权承包权经营权分置（以下简称“三权分置”）是党和政府在土地政策上的一次具有历史意义的重要转变[1]。农村土地“三权分置”是新形势下满足农民意愿、能更加有效利用农村土地、顺应农村经济发展的有力土地政策措施。贯彻落实“三权分置”意见既要在实践中大胆探索总结经验，也应在理论上予以认真探索和阐释。

一、农村土地政策发展历史简述

我国自古以农业立国，“三农”工作是党和政府工作的重中之重，农村土地政策是“三农”工作的灵魂。我们党是走农村包围城市道路取得革命胜利的，革命胜利前党长期在农村工作，农村土地政策是党在农村革命根据地开展工作的主题。不管是党在创立初期还是大革命时期以及后来的土地革命战争、抗日战争和解放战争时期，中国共产党总能以革命形势变化的实际来制定土地政策，满足农民意愿，保卫革命胜利果实。

新中国成立后，中国共产党开启了在全国执政的新局面，党的工作重心开始由农村向城市转移，但农村土地政策依然是党的工作的重点。在国民经济恢复时期，党的农村土地政策大部分延续了革命时期的做法，广大无地农民得到土地后自己单干，满足了无地农民的愿望，在一定程度上促进了农村生产力的解放和发展。随着新中国工业化的起步，搞工业面临着诸多困难，急需农业的支持，党的农村土地政策开始向集体化方向靠近，起初效果较好，农民也大力支持，但后来受“左”倾思想的影响，党的农村土地政策被执行的与政策初衷相差甚远，以至于损害了农民利益。

党的十一届三中全后的改革开放也带来了农村土地政策的变化，农村土地政策一步步发展到家庭联产承包责任制，家庭联产承包责任制极大的解放了被束缚已久的农村生产力，承包到户的土地激发了农民群众的生产热情与积极性，为日后农村土地政策发展变化奠定了实践基础。经过将近40年的发展，农村的生产生活状态发生了巨大变化，农村土地面临着闲置、撂荒等诸多问题。为了更好地发展农村生产力、保障粮食安全、增加农民收入，2016年10月，中办、国办印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，正式从政策层面将农村土地承包经营权分置为承包权、经营权。这一改革是继家庭联产承包责任制后党在农村土地政策上的又一重大调整和变化，必将进一步发展壮大农村生产力、实现农村社会和谐有序。

二、农村土地“三权分置”的必然性

实行农村土地“三权分置”，不仅是农村土地发展的需要，而且有其必然性。首先就是农村土地的使用现状。改革开放以来，我国经济发展迅速，城镇化加速推进，大量农民进城务工，由于进城务工所得收入远远高于种地收入，越来越多的的农民选择进城务工，使得农村大量的土地闲置、长期撂荒。与此同时一些有种粮意愿的农户却没有可实现规模化种粮的土地，在一些地方已经探索流转土地经营权的现实推动下，实现“三权分置”已经成为更好使用农村土地的必然选择。

尊重农民意愿是办好农村事务的一项基本规律。自2008年国际金融危机以来，世界经济长期低迷，虽然我国经济长期向好的基本面没有改变，但所遇到的困难和风险明显增多。我国经济增速放缓，越来越多进城务工的农民工感觉到在城市钱已没有以前那么好赚了，而农村在新型城镇化加速的背景下发展前途被普遍看好，因此一部分农民有强烈的规模化经营土地的意愿。

推进农业现代化、发展壮大农村经济是实现农村全面建成小康社会的必由之路。农业现代化、壮大农村经济还得在农村土地上下功夫，农村土地只有在规模化经营的前提下才会有大的发展，这是农业发展的一项基本规律。目前我国农村土地还没有完全实现规模化经营，这是制约农村发展的一个基本因素，因此要在推进农业现代化的前提下实现农村土地的规模化经营，如此才能使得农村快速发展，而实现农村土地“三权分置”必然能为其注入新动力。

三、落实农村土地“三权分置”办法意见应把握的几个方面

落实农村土地“三权分置”意见，务必要注意尊重农民意愿、合理妥善规定转让费用、严格土地使用途径等几个方面。

人民群众是历史的创造者，这是马克思主义学说的一个基本观点。改革开放以来农村发生了日新月异变化，促使这一变化的主体还是广大农民，新形势下实行农村土地“三权分置”，首先要特别重视和落实的就是尊重农民意愿。自我们党刚成立时开展农民运动到如今带领农民群众实现全面小康，一个极为重要和有益的经验就是一定要在尊重农民意愿的前提下带领农民实现既定目标，逆农民意愿行事已经给我们留下了太多的教训，“大跃进”和“人民公社化”最为典型，不顾农民意愿的强干蛮干最终结果只能是失败，而且使党在农村的执政基础严重削弱。当前落实农村土地“三权分置”意见，要对一些还不愿意转让土地经营权的农民采取帮助、等待态度，让其对“三权分置”意见有一个逐步理解的过程，决不可通过强制的办法使其流转土地经营权，等时机成熟时再行转让；对一些流转意愿强烈的农民则要积极引导，让其在意见规定下合理依规转让其土地经营权。

实行农村土地“三权分置”，实现土地经营权流转，合理妥善规定转让费用是其中关键一环。不管是土地经营权出让方还是受让方，都希望有一个比较合理的费用，对出让方来说则希望最大限度地得到比较高的转让费用，而对受让方来说则希望以相对较低的价格得到土地经营权。一些地方在探索建立土地流轉市场，通过土地流转市场来进行经营权流转，这一做法有一定的可取性，应大胆鼓励肯定。除此之外，还应在乡村建立多方协商讨论机制，让村级党组织、村民自治组织、经济合作组织以及村民代表参与进来，以确定一个比较合理合情的流转经营权费用，不但让出让方满意，而且能提升受让方种植积极性。

再次，新形势下实行农村土地“三权分置”要严格土地使用途径。在一些农民愿意转让土地且转让费用合理的基础上要特别注意的是严格监控土地使用途径。当前流转到土地的经营大户或者种植企业普遍面临着一个问题就是种粮收入相对较低，一些人在流转到土地后便想方设法规避政策法规，在流转的土地上搞起了农家乐、种起了蔬菜大棚。这样一来对我国的粮食安全构成严重威胁，民以食为天，食以粮为主，要时刻谨记“无粮不稳”这句警言。不但要对随意改变土地使用途径的经营人应按照政策法规取消其流转经营权，更要加快与农村土地有关法律法规的完善和整合，建立健全涉农土地法律法规，依法依规严格监控流转土地使用途径。

【参考文献】

[1]中共中央办公厅、国务院办公厅.关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见[N].人民日报，2016，11（05）：06.endprint