地方政府土地违法：财政激励还是引资激励？

张绍阳++刘琼++欧名豪

摘要地方政府的土地利用行为及动机是理解我国土地违法问题的关键。现有研究重点关注了地方政府土地违法的财政激励而忽视了引资激励，无法解释地方土地违法中涉及大量工业用地的现象。本文立足现行的分税制及官员晋升考核体制，从理论上分析了财政激励和引资激励对地方政府土地违法行为的影响及其差异，并据此提出研究假说：①财政激励和引资激励都是地方政府土地违法的重要驱动因素。②地方政府在土地财政和土地引资上的目的不同导致二者的违法收益及风险存在差异，这使得引资激励的驱动作用可能更强。然后，基于2008—2014年的省际面板数据，构建计量模型对研究假说进行了实证检验，结果表明：在全国层面，财政激励和引资激励都对地方政府的土地违法行为存在显著正向影响，且后者的作用更强。在东、中、西部的区域层面，东、中部地区的土地违法主要受引资激励影响，财政激励的作用并不显著；而西部地区的土地违法则受财政激励和引资激励的共同影响，且后者的作用更强。这一结果意味着，相对于财政激励，引资激励是驱使地方政府土地违法的更重要因素。由此，在土地违法问题的治理上，除了针对地方政府面临的财政激励进行财政体制改革，更重要的是针对引资激励开展官员绩效考核改革。

关键词土地违法；财政激励；引资激励；地方政府；区域差异

中图分类号F301文献标识码A文章编号1002-2104（2017）08-0115-07DOI：10.12062/cpre.20170446

近年来，随着我国经济社会的快速发展，土地供需矛盾日益突出，各类土地违法案件居高不下，极大地弱化了中央政府在土地资源管控上的政策效力。这些违法案件呈现出一个突出特点，即多由地方政府主导。1998年《土地管理法》修订以来，各级地方政府直接参与的违法案件始终保持在违法总量的30%以上，且几乎所有性质严重的土地违法都与地方政府有关；而占比高达50%的企事业单位土地违法，如果没有地方政府的纵容和配合也将很难实施[1]。可见，要有效遏制和解决土地违法问题，关键在于充分理解地方政府的土地利用行为及其违法动机。已有研究表明区域经济增长[2]、土地市场化改革[3]、中央监管政策变动[4]等都会对地方土地违法规模产生影响，但其中巨额土地出让金收入所形成的财政激励[5]是地方政府土地违法的主要动机。具体来看，分税制改革以来“财权上收、事权留置”导致地方政府面临巨大的财政缺口，在此情况下，土地财政成为地方政府扩充财力的重要来源，被称为“第二财政”[6]。由于地方政府是辖区内土地资源的实际支配者，能够轻易地通过行政手段来介入土地征收、储备及出让过程[7]；而土地财政实质上又是一次性收取未来若干年的地租，地方政府普遍存在多卖地、快卖地的短视行为，因此导致依靠土地财政的地方财政增收机制实际上成为城市土地的扩张与征占机制[8]。当这一机制与国家严格的土地管控政策相冲突时，地方政府在财政激励下就不可避免地会产生土地违法冲动[5]。以上分析虽然具有普遍的解释意义，但忽視了土地财政主要来源于商住用地而非工业用地。实际上，地方政府也存在大量针对工业用地的违法行为[9-10]，违规提供大量廉价工业用地来吸引企业投资、并以此带动GDP增长，成为地方官员在“晋升锦标赛”中胜出的重要手段[11]。可见，仅从财政激励的视角来解释地方政府的土地违法动机并不全面，引资激励也是驱使地方政府土地违法的重要因素。尽管已有文献注意到了土地引资中的违法现象[12-14]，但多停留在现象描述的层面而未能从实证上加以分析，也尚未有文献从财政激励与引资激励相结合的视角来考察地方政府土地违法问题。鉴于此，本文从地方政府面临的财政激励和引资激励入手，从理论上阐述二者对地方政府土地违法的影响及其差异，进而通过2008—2014年全国30个省、区、直辖市（不包括西藏及港澳台地区）的面板数据进行实证检验，以期全面揭示地方政府土地违法的动机，并据此提出更有针对性的监管建议。

1理论分析与研究假设

1.1地方政府土地违法的激励来源

地方政府的土地违法行为，按照国土资源部《查处土地违法行为立案标准》等文件的界定，主要表现为违反规划批地、占地，违规或低价供地，以及故意放松企业用地行为监管等，这些行为围绕城市土地的“收储-供应”过程而形成了一条完整的违法链条，使地方政府能够获得制度外的用地空间。而在现行的分税制及官员晋升考核体制下，土地是各地政府参与区域经济竞争的重要政策工具，依靠土地财政和土地引资相结合的以地谋发展模式[15]，地方政府得以推动本地财力的提升和外地资本的流入，从而服务于其辖区经济增长的目标。由此，在最大化财政收益和引资利益的驱使下，地方政府就有激励违法行事。

土地财政是地方政府土地违法的重要激励来源。我国分税制的财政体制安排赋予了地方政府较强的自身经济利益，而地方财政对土地出让收入的高度依赖，就使地方政府有动机纵容甚至主导土地违法行为。一方面，在土地收储中，商住用地主要来源于旧城改造和新区建设，由于城市存量土地产权关系复杂且再开发费用高昂，尤其是房屋拆迁已成为基层矛盾的交汇点而容易引发维稳问题[16]，因此地方政府更倾向于在增量上下功夫，往往出现违反规划来进行城市扩张的行为。国家审计署报告显示，2014年抽查的236个城市新区中有88个存在突破土地利用规划的违法行为[17]。另一方面，在土地供应中，地方政府为了抬高商住用地价格，会控制商住用地的供应规模而使其成为一个开发商之间激烈竞争的市场，这为掌握土地批租权力的官员被开发商“俘获”提供了可能[18]，导致出现滥用职权审批土地、违规改变土地用途等违法行为，而官员在土地出让中的寻租、腐败行为已成为地方政府土地违法的重要特征[19-20]。可见，财政激励对地方政府的土地违法行为具有重要影响。

土地引资也是地方政府土地违法的重要激励来源。以GDP为核心的“晋升锦标赛”体制促使地方官员为了增长而竞争[21]，而由于我国的经济增长主要依靠投资驱动，投资在GDP中的占比接近50%[22]，因此地方政府对招商引资存在极大的热情。但是，现实中招商引资的机会是比较短缺的，经常出现一家企业面向多个地方政府进行谈判的情况。地方政府作为辖区内土地资源的实际支配者，就有动力竞相以土地出让优惠来吸引企业落户，而过低的土地价格与资本之间具有替代关系，导致企业更倾向于过度使用土地。在严格的规划管控下，地方政府就可能采用违法手段来满足企业用地需求，以在招商引资的竞争中胜出[23]。一方面，在土地收储中，名目繁多的开发区、工业园区、工业基地是工业用地出让的主要来源，而这些开发区的设立普遍存在违规审批、突破土地利用规划限制等问题。国家土地督察局2012年督查的255个工业园区中，实际规划土地面积776.25万亩，其中不符合土地利用总体规划的高达305.55万亩；未办理农用地转用和土地征收手续的27.2万亩[24]。另一方，在土地供应中，地方政府往往会设置一些限制性条款而将土地“量体裁衣”地出让给已经议定的企业，使“招拍挂”制度流于形式，即使企业履行了正规程序，地方政府也发展出了先征后返、财政补贴、奖励等形式变相减免工业用地出让价款，导致低价出让土地的违法现象屡见不鲜[25]；对于一些不符合用地标准的引资项目，地方政府还会协助企业通过“化整为零、分批申报”等方式来规避审批，或者干脆默许企业通过“以租代征”等方式规避征地，从而造成违法占地现象高发。由此，引资激励诱发了地方政府诸多的土地违法行为。

据此，提出假说1：在“以地谋发展”模式下，财政激励和引资激励都是地方政府土地违法的重要驱动因素。

1.2财政激励、引资激励对地方政府土地违法的影响差异

尽管土地财政和土地引资都是地方政府违法动机的重要來源，但地方政府在二者的做法、目的上截然不同：土地财政主要是通过商住用地的高价出让而获取财政收入，土地引资则是通过工业用地的低价出让而吸引企业投资，这导致它们对地方政府的违法激励存在显著差异。①土地违法收益的差异。土地引资是一个地方政府之间激烈竞争的市场，地方政府出让工业用地越多、价格越低所能吸引的企业投资就越多，相应地，这一过程中的违法行为越多就会带来越高的收益。而土地财政则不然，商住用地出让是为了获取直接的财政收入，其供应规模过大可能会导致本地区商住用地价格下降、商品房库存量上升，最终影响地方政府的土地财政收入能力，事实上很多地方政府都会主动控制商住用地的收储和供应规模[26]，可见为追求土地财政而开展的商住用地配置行为中，并非土地违法越多收益越大。②土地违法风险的差异。地方政府在工业用地和商住用地出让上的态度迥然不同，前者主要是政府逢迎企业，尤其对一些大型引资项目地方政府不惜违规提供各种土地优惠，其违法行为更多被视为因“公”违法[27]；而后者主要是企业逢迎政府，掌握土地批租权力的官员可能向企业寻租，其违法行为更多是因私腐败[19]。由于上下级政府在经济增长目标上的利益一致性，上级政府往往会以“发展地方经济”等借口而纵容甚至包庇下级政府的土地引资违法行为，一些涉事官员也往往能够因此而免于处罚，如在2011年进行的全国首次土地违法问责中，对73名涉事官员的处分大多数停留在记过、警告层面而无一被撤职，威慑力十分有限，由此导致许多官员甚至理直气壮地进行违法；而土地财政中的因私腐败若被查出则往往面临着严厉处罚，且可能由于土地案件涉案金额大、波及范围广的特点而给地方主要领导造成负面的政治影响，其违法风险远大于前者。地方政府作为理性经济人，会对违法的收益与风险进行权衡，从而更有激励在土地引资中违法行事（图1）。

据此，提出假说2：相较于财政激励，引资激励对地方政府土地违法的驱动作用可能更强。

2研究设计

2.1模型设定

根据上述理论分析，为检验地方政府面临的财政激励、引资激励对其土地违法程度的影响及差异，本文构建以下计量模型：

WFMJit=β0+β1TDCZit+β2TDYZit+β3Xit+

ηi+μt+εit （1）

式（1）中，WFMJit表示地方政府土地违法规模，TDCZit为刻画财政激励的变量，TDYZit为刻画引资激励的变量，Xit是一组控制变量，ηi和μt分别是不可观测的省区固定效应和时间固定效应，εit为误差项，下标i和t分别表示省份和时间。

2.2数据说明与处理

本文采用2008—2014年间中国30个省区市（不包括西藏及港、澳、台地区）的面板数据。所用到的变量及数据来源说明如下：

被解释变量：地方政府土地违法的规模WFMJit，以本年发现的土地违法涉案面积来表示。衡量土地违法规模的指标主要有违法案件数量与涉案土地面积两种，但由于违法案件数量包含了很多除政府之外的个人土地违法，这些案件可能数量众多但涉及土地面积较小，而地方政府主导的土地违法往往数量较少但涉及土地面积很大，因此采用涉案面积这一指标更能反应地方政府土地违法的规模。

核心解释变量：地方政府土地违法的财政激励TDCZit和引资激励TDYZit。TDCZit以土地出让金收入来表示，一方面是因为尽管商住用地出让收入更能反映地方政府面临的财政激励，但《中国国土资源年鉴》等统计数据只在个别年份公布了分用地类型的土地出让金收入，而考虑到已公布数据中土地出让金收入的近90%来自于商住用地，工业用地所占比重很小，因此认为这一指标可以作为衡量财政激励的代理变量；另一方面，尽管广义上的土地财政收入还包括与土地相关的税费等，但这些税费种类繁多、总量较小且地区间的征收情况存在较大差异，而土地出让金收入是其中最主要的部分且较为稳定，因此仅选取了这一指标。TDYZit以工业固定资产投资规模来表示，有研究表明，地方政府出让工业用地主要便是着眼于近期所能带来的固定资产投资增加，因为省、市主要领导的任期平均在3年左右，而新一届政府制定招商引资战略并付诸实施约需要1—2年，企业获得土地后又要经过2年左右的工厂建设期才能投入生产，因此本届政府领导往往享受不到企业投产后带来的税收增长好处，而主要在于吸引“现成”的外部资本来满足政绩考核需要[28]。

控制变量：根据已有研究，地方政府面临的经济、人口及监管政策等外部环境都会影响其土地违法动机，因此引入一组包括GDP增长率、城市人口密度、土地执法监管力度和土地市场化程度等指标的变量来反映这些因素。其中，借鉴现有文献的做法，土地执法监管力度以“历年隐漏案件涉及土地面积/本年土地违法立案涉及土地面积”来衡量，这是因为历年隐漏案件与当年土地违法案件无关，主要反映了当年的土地违法查处力度；土地市场化程度以“招拍挂出让土地面积/土地出让总面积”来衡量[29]。

在上述所有变量中，土地违法面积、土地出让金收入、土地执法力度的数据来自《中国国土资源年鉴》（2009—2015）；工业固定资产投资规模、GDP增长率、城市人口密度的数据来自《中国统计年鉴》（2009—2015）。在实证分析中，所有变量除了以百分比表示的之外，其他均取自然对数，这不仅可以有效降低异方差并使数据变得平稳，而且弹性系数能直接反应两个核心解释变量的边际影响，从而可以直接判断二者对因变量的作用孰强孰弱。表1报告了各变量的描述性统计结果。

3实证结果及分析

3.1回归结果分析

在对模型进行回归之前，首先进行如下检验：①采用Wald检验来检验模型的组间异方差；②采用Wooldridge检验来检验模型的组内自相关；③采用Hausman检验来检验数据是固定效应还是随机效应；④采用Pesarans CD检验是否存在横截面相关。如果存在异方差或自相关，并且存在横截面相关，那么采用DriscollKraay的非参数协方差矩阵估计方法加以修正；反之，如果不存在横截面相关，则采用Rogers方法加以修正，因为这种情况下使用DriscollKraay方法估计的标准误比Rogers方法估计的标准误要差。

Wald检验结果显示模型存在组间异方差；Wooldridge检验结果显示模型存在组内自相关；Hausman检验的结果显示模型是固定效应；Pesarans CD的横截面相关检验结果显示模型存在横截面相关。因此采用DriscollKraay方法對模型进行修正，以保证估计结果的稳健性。具体回归结果见表2，模型1和2是使用固定效应模型的回归结果，模型3和4是使用DriscollKraay方法修正后的回归结果。显然，后者的结果更为准确与可靠，因此我们以模型3和4的回归结果进行分析。

在模型3中，当单独考察财政激励的影响时，该变量的回归系数为正，且通过了1%的显著性水平检验，这与其他学者的研究结果相符，即财政激励对地方政府土地违法行为存在显著的正向影响。模型4同时考察财政激励和引资激励，此时刻画财政激励的变量系数略微变小，通过了10%的显著性水平检验；刻画引资激励的变量回归系数为正，通过了1%的显著性水平检验，这与理论预期一致，即在2008—2014年间，当其他条件不变时，土地财

政收入增加1%，地方政府的土地违法规模就上升0.201%；土地引资规模增加1%，地方政府的土地违法规模就上升1.109%。而且，从二者的估计系数比较来看，引资激励的正效应明显高于财政激励，约是后者的5—6倍，这说明引资激励对地方政府土地违法的影响要更大。由此，假说1和假说2得到验证。

就其他控制变量而言，GDP增长率对地方政府土地违法规模具有显著的正向影响，这表明现阶段地方经济发展仍存在对土地要素投入的过度依赖，地方政府为此不惜通过违法手段来扩展用地空间；城市人口密度的影响显著为正，这是因为城市人口密度越大的地区规划限制往往越严，地方政府在用地压力之下很可能会扩大土地违法规模；土地执法监管力度的影响显著为负，表明严格的监管会对地方政府产生一定震慑力而促使土地违法规模下降；土地市场化程度的影响为负，表明土地市场化程度的提升会遏制土地违法，但这一变量在统计上并不显著。综上，各个控制变量的回归结果基本都符合我们的认知，也与其他学者的研究成果相符[1-5]。

3.2区域差异分析

由于固定效应模型差分掉了不随时间变化的因素，因而无法体现我国不同地区在资源禀赋、区位条件等方面的巨大差异。因此，我们进一步将样本划分为东、中、西部三个区域来对理论假说进行检验。具体回归结果见表3。

从表3的回归结果可以看出，无论在东、中、西部地区，刻画引资激励的变量系数都为正，都依然能通过显著性检验；但刻画财政激励的变量在东、中部地区变得不再显著，只有在西部地区显著且其系数依然小于刻画引资激励的变量。这意味着，在不同区域之间，引资激励始终是驱动地方政府土地违法的主要因素，而财政激励的驱动作用却呈现出一定的区域差异性。

以上区域差异的存在，可能是由于不同区域之间地方政府最大化财政收益及引资利益的策略不同所导致。东部地区经济相对发达、人口集聚程度较高，地方政府可以通过从紧供应商住用地的策略来抬高地价，从而最大化土

地财政收益，因此其违法行为主要是受引资激励驱动，财政激励的影响更多是驱使地方政府控制商住用地供应规模而非进行土地违法。中部地区则随着“中部崛起”战略的实施以及大量承接东部地区的产业转移，地方政府存在着类似的控制商住用地供应规模而低价、过度出让工业用地的策略。而西部地区由于区位条件较差、经济发展水平落后、人口集聚程度不高，一方面引资难度较大，地方政府需要提供更大的土地优惠才能争取到企业投资；另一方面，地方政府很难抬高商住用地价格，只能采取“铺摊子”的方法不断扩大商住用地供应规模来扩充财力，以此补贴工业用地的大量亏本出让，因此其土地违法行为会受到财政激励和引资激励的共同驱动。

4结论及政策建议

在我国，地方政府是土地违法的主要主体，而地方政府的违法动机又同时来自于财政激励和引资激励两个方面。本文首先在理论上分析了二者对地方政府土地违法的影响及其差异，然后采用2008—2014年的省级面板数据对研究假说进行了检验，得到如下结论：①在全国层面，财政激励和引资激励都是地方政府土地违法的重要驱动因素，且后者的驱动作用要更强。②在东、中、西部的区域层面，东、中部地区的土地违法主要受引资激励驱动，财政激励的作用并不显著；而西部地区的土地违法则受财政激励和引资激励的共同驱动，且后者的作用更强。

以上结论表明，引资激励是当前驱使地方政府土地违法的更主要因素。这意味着，对我国土地违法问题的认识，不仅要从分税制下地方政府面临的财政激励入手，更重要的是关注政治集权下官员绩效考核体制的重要影响。地方政府层出不穷的土地违法问题，主要是地方官员对以GDP为核心的晋升考核体制的一种理性反应。因此，为遏制地方政府土地违法行为、提高土地资源管控效力，仅通过开征房地产税等措施而进行财政体制改革是不够的，还应重视官员绩效考核体制的改革，设计合理的地方政府土地利用行为激励机制。具体可以考虑：①弱化GDP增速指标，以经济增长质量考核替代经济增长数量的考核。减少GDP增速指标的考核权重，设立地均GDP等反应地方经济增长质量的指标，从而倒逼地方政府注重经济增长质量的提升，而非一昧地通过粗放的土地资源消耗来扩大经济总量。②强化土地资源利用指标在官员绩效考核中的比重。增加耕地保有量等已有指标的权重，引入农地转用、土地违法等指标的考核，同时建立自然资源离任审计制度以及考虑在部分土地利用指标上实行一票否决制，从而提高地方官员土地违法的成本。

（编辑：李琪）

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Land law violations of local governments： fiscal incentive or investment attraction incentive？

ZHANG ShaoyangLIU QiongOU Minghao

（College of Public Administration，Nanjing Agricultural University，Nanjing Jiangsu 210095，China）

AbstractLocal governments behavior and incentive of land utilization is the key factor to understand Chinas land law violations. The existing research emphasizes more on fiscal incentive of local governments land law violations while ignoring the investment attraction incentive，it cant explain the phenomenon of plenty of industrial land involved in land law violations of local governments. Based on the existing taxsharing system and official promotion evaluation system，This paper theoretically analyzes influence and difference of fiscal incentive and investment attraction incentive for land law violations of local governments，and proposes the research hypothesis： ①Fiscal incentive and investment attraction incentive are important driving factors to land law violations of local governments. ② Different purposes of local governments on land finance and land investment attraction shall lead to the difference in illegal incomes and risks，which will drive investment attraction incentive more significant to land law violations. Then，by using the interprovincial panel data from 2008 to 2014，it establishes econometric model to empirically test the research hypothesis. The results show that： From the national level，fiscal incentive and investment attraction incentive are both significant positive factors to land law violations of local governments，and the later is more marked. From the different region level，the eastern and middle areas of land law violations are mainly driven by investment attraction incentive，fiscal incentive has no significant influence，the western area is driven by fiscal incentive and investment attraction incentive together； in addition the role of the latter is more significant. This result means that investment attraction incentive is the more important factor that leads to land law violations of local governments than fiscal incentive. Therefore，in terms of the governance of land law violations，besides focusing on financial system reform，it also needs to strengthen land use index evaluation to reform performance evaluation of official promotion.

Key wordsland law violations； fiscal incentive； investment attraction incentive； local governments； regional differences