浅谈国有资产转让的程序及风险防范

董鸾

盘活存量优化国有资产，积极探索国有资产管理、巩固国有经济地位，防止国有资产流失，促进国有资产保值增值，为国家经济建设和发展都有十分重要的作用。本文通过国有资产的定义以及资产转让的相关界定，分析国有资产转让过程中，所需履行的内部决策程序、清产核资、资产评估、公开交易等具体程序，并对国有资产转让程序中存在的法律风险，并提出防范建议。

一、国有资产定义

企业国有资产包含三个方面，一是国家对企业各种形式的投资，二是投资形成的权益，三是依法认定为国家所有的其他权益。这个定义，既包括具体资产，也包括股权，还可包括非股权形态的权益。《企业国有资产法》所称的“企业国有资产，是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。”根据这一条文限定，企业国有资产在法律意义上具有两个特征：一是由国家作为主体以各种形式对企业的出资形成的；二是由国家作为出资人对出资企业所享有的一种权益。

二、国有资产转让的界定

《企业国有资产法》第五十一条将国有资产转让界定为“本法所称国有资产转让，是指依法将国家对企业的出资所形成的权益转让给其他单位或者个人的行为； 按照国家规定无偿划转的国有资产除外。”按照这一界定，国有资产转让的主要是权益。

三、国有资产转让的相关程序

（一）转让方式

国务院于2003 年和2005 年分别转发的国资委文件《关于规范国有企业改制工作意见的通知》和《关于进一步规范国有企业改制工作的实施意见》中，也进一步明确，国有企业改制包括“转让国有控股、参股企业国有股权或者通过增资扩股来提高非国有股的比例”，并且需要履行审批、评估、公开交易等程序性要求。

以认购增资形式稀释国有股权的，属于转让国有资产的形式之一。在实际操作中，非国有资产认购国有企业的增资扩股导致国有股权比例下降，同样适用国有资产转让的相关规定。

（二）转让批准

在目前阶段，国有资产转让的批准主体包括各级监管部门和所出资企业，即一级企业。其中，对于各级政府直接出资的一级国有企业，由该级政府的国资监管部门批准；对于其间接持股的次级企业，由该一级企业批准，而不再由国资监管机构直接审批。当然，符合特定条件的还需要报同级政府批准。

（三）清产核资

3号文规定，企业国有产权转让事项经批准或者决定后，转让方应当组织转让标的企业按照有关规定开展清产核资。

（四）资产评估

资产评估，通过提供客观价值标准的方式防止国有资产的贱卖，是从交易价格角度保护国有资产的有效方法。《企业国有资产法》第47 条对资产评估的规定为：“国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司合并、分立、改制、转让重大财产，以非货币财产对外投资，清算或者有法律、行政法规以及企业章程规定应当进行资产评估的其他情形的，应当按照规定对有关资产进行评估。”国有资产评估的备案制，整体上来说实行“谁批准，谁备案”的制度，即由国务院国资委批准的经济行为涉及的资产评估项目，由国务院国资委负责备案；经国务院国资委所出资企业（即中央企业）批准的经济行为涉及的资产评估项目，由该所出资企业（中央企业）备案；地方国有资产监督管理机构及其所出资企业的资产评估项目备案工作分工，由地方国有资产监督管理机构根据当地实际情况自行规定。

（五）公开交易

《企业国有资产法》第54条规定，国有资产转让应当遵循等价有偿和公开、公平、公正的原则。除按照國家规定可以直接协议转让的以外，国有资产转让应当在依法设立的产权交易所公开进行。此前，2003年3号文、2004年《关于企业国有产权转让有关问题的通知》、2006年《关于企业国有产权转让有关事项的通知》、国办发[2003]96号（转发）和国办发[2005]年60号（转发）等诸多文件中均明文规定了公开市场交易制度，并且规定选择产权交易所不受行政区划的限制。需要注意的是，不论《企业国有资产法》还是上述其他文件，均在要求公开交易的情况下，为协议转让国有资产留出了缺口（需要履行特别的批准程序）。2006年《关于企业国有产权转让有关事项的通知》列出了允许协议转让的条件：

（1）关系国民经济关键行业的，转让后仍保持国有控股；（2）如果转让行为发生在所出资企业内部，则转让方和受让方应为所出资企业或其全资、绝对控股企业。但是实践中，符合了上述两个条件之一，并不意味着一定可以协议方式转让，还需要“按照转让方的隶属关系，中央企业由国务院国资委批准，地方企业由省级国资监管机构批准”。所以在转让国有产权的实践中，仍然要以公开市场交易为原则，以协议转让为例外，因为审批部门对协议转让的批准非常谨慎。

（六）变更登记

国有产权变更登记是国有资产转让的最后一个步骤。1996年《企业国有资产产权登记管理办法》和《企业国有产权登记业务办理规则》（国资发产权[2004]315号），国有资产的产权登记和变更登记提供了具体的操作规范。

四、国有资产转让程序中法律风险的防范

（一）内部决策程序风险的防范

1.明确转让程序，控制操作风险。

2.防范决策风险的必要工作：一是转让企业国有产权应当做好可行性研究；二是转让企业国有产权应当采取集体决策的方式，即由总经理办公会议或董事会议决定，并形成书面决议；一旦发生操作程序的不规范行为发生操作程序的不规范行为，国有资产监督管理机构或者企业国有产权转让相关批准机构应当要求转让方终止产权转让活动，必要时应当依法向人民法院提起诉讼，确认转让行为无效。

（二）企业清产核资中法律风险的防范

企业清产核资中的最大法律风险就是资产评估报告失实，主要表现为评估价值高于或低于企业国有净资产的真实价值，从而造成国有资产流失或者引起国有资产购买方和相关部门或机构之间的纠纷、诉讼。因此，在企业清产核资过程中应严格按照规定办理，在产权转让程序中引进中介服务机构，如会计师事务所、资产评估机构等，由其从事产权转让程序中的具体工作，利用其专业技能化解风险，使风险最小化。

（三）签订产权转让合同的法律风险防范

1.在企业国有产权转让过程中，当交易价格低于评估结果的90%时，不论采取何种产权转让方式，都应暂停交易，不得擅自签订产权转让合同，应在获得相关产权转让批准机构同意后方可继续进行。

2.转让企业国有产权导致出让方不再拥有控股地位时，在签订产权转让合同时，出让方应当与受让方协商提出职工的安置方案，处理好与职工的劳动关系，解决转让标的企业拖欠的职工工资、欠缴的各项保险费用以及其他费用。

3.国有产权转让事项经批准或决定后，如转让和受让双方调整产权转让比例或者转让方案有重大变化的，应当按照规定的程序重新报批。

4.对于国有企业产权转让价款的支付，原则上应当一次性付清。如金额较大需要分期支付，首期支付的金额应达到一定比例，其余款项应提供合法担保，并且在限期内支付完毕。

5.职工安置方案应在转让合同中得到体现。

此外，一定坚持进场交易。企业国有产权应进入产权交易机构交易，否则转让行为在法律上无效。由于产权交易机构的特定作用，进入产权交易机构转让企业国有产权，将极大地降低所出资企业的各种风险。

【参考文献】

[1]廖红伟，张楠.论新型国有资产的监管体制转型——基于“管资产”转向“管资本”的视角[J].江汉论坛，2016（3）.

[2]殷明.关于国有资产转让过程中保值增值问题的研究[J].商场现代化，2012（16）.

[3]吴汉顶.对国资法有关国有资产转让的理解[J].产权导刊，2009（2）.

[4]童丽丽.浅谈《企业国有资产法》中国有资产转让[J].经济师，2009（9）.

[5]赵锦宏.国有资产在转让中流失的防范措施[J].产权导刊，2008（10）.