河长制的效用与完善途径

文 韩冬梅

河长制的效用与完善途径

文 韩冬梅

河长制的全面实施表明了政府改善水环境质量的决心，一定程度上解决了管理体制不完善和管理责任不明确的问题。但河长制要真正长期发挥有效作用，让河流水质真正持续改善，还需和排污许可证、流域规划等制度结合起来。

自江苏省无锡市为了治理太湖蓝藻污染，在全国首创河长制以来，这一模式被迅速推广到国内其他地区。河长制是指将河流污染治理的责任落实到具体的各级党政主要负责人，由其担任河长，负责组织领导相应河湖的管理和保护工作。将河流断面水质检测结果纳入各市县区党政主要负责人政绩考核内容，并可按有关规定追究河长的责任。河长制的建立不仅表明政府对于治理河流污染的决心，在制度模式上也的确是国内水污染治理方面的一个创新。2017年，我国在国家层面已经明确了实施流域管理模式，因此探讨河长制如何在流域水污染防治中发挥作用，对于即将被以立法形式确定下来的河长制的进一步完善，以及推进流域水环境管理总体目标的实现都具有一定的现实意义。

流域水污染防治的基本思路

流域是一个复合生态系统，水污染导致的环境外部性往往以流域而不是行政区为边界，因此在管理上也应该以流域作为边界。流域水污染管理的最终目标必定是水质达标，美国《清洁水法》将其描述为“恢复和维持水体的物理、化学和生物的完整性和特性”；中间目标是污染物入河排放得到控制；直接目标是各类污染源的排放得到控制。

流域水污染防治目标的实现，需要解决两个问题：一是管理体制的问题，即“谁来管”；二是对污染源的控制手段，即“如何管”。流域水污染防治涉及到多方面的干系人，主要包括以下几类：（1）水环境污染源的所有者或责任人。水污染源主要为点源和面源，工业点源的所有者是企业法人，市政点源的负责者一般为地方政府，而面源由于其分散性和不确定性，在实际中往往难以确定责任者；（2）水环境管理者，主要包括各级政府的水管理部门、流域管理机构等；（3）流域内水污染的直接利益相关者，如自来水厂经营者、城市居民、农村、农民等；（4）其他关注流域水环境污染的国际组织、环保组织、研究机构、相关领域专家或对水污染关心的公众等。

水污染的跨区域外部性特征及多干系人的存在，决定了流域水污染管理需要科学合理的管理机构以及高效率的管理机制，这个管理机构一定要能代表流域内所有干系人的利益，还要能够协调多个利益相关部门，协调成本要低，要有较高层级的决策和执行能力，以降低管理成本。例如美国在州级层面往往通过建立跨州流域管理委员会来管理流域水环境。如特拉华流域委员会以及切萨皮克湾委员会都是联邦政府倡导成立的。委员会的成员包括相关州的州长、一名联邦政府的代表以及来自不同领域的代表，包括环保、水利、农林等政府部门代表，还有工程师、环境管理专家、公众代表等。联邦代表及州长可以确保委员会在包括制定政策法规在内的相关事务方面拥有充分的权力。多领域专家和公众代表保证了流域相关事务决策的专业性和广泛性。

管理污染源是流域水污染管理的主要内容，首先要有一个有效的政策手段，将污染源的责任明确下来，保证可以达到国家法律法规对于污染源的要求。其次要能核查，能作为守法或违法处罚的依据。第三，能够将对污染源的管理和流域水质管理结合起来，即将排放目标和水质目标结合起来。管理污染源的最终目标必须是实现水质目标，并能实现水质的持续改善。《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）中均已明确了管理污染源的手段就是排污许可证。而实现流域水质目标则需要流域水质达标规划，并制定基于水质的排放限值，然后通过许可证落实到具体的污染源。

近年来，眉山市在建设东坡城市湿地公园的同时，大力治理污水，全面实施河长制，使昔日臭水湖得以华丽变身，成为如今眉山市民健身休闲的理想之地。CNSphoto供图

河长制为什么有效？

河长制之所以被肯定，并且在即将修订出台的新的《水污染防治法》中，也明确了要建立四级河长制，将该制度以立法的形式确定下来，一方面是因为它的确产生了效果，另一方面，也反映出了长期以来我国水环境管理上的弊端。

首先，面对“谁来管”的问题，解决流域内跨行政区的污染问题往往地方没有足够的积极性。长期以来以行政区为边界的水环境管理模式下，水污染跨界外部性难以实现有效的内部化。理论界同时也常用“九龙治水”来反映水环境管理多部门协调难的问题。

其次，面对“如何管”的问题，虽然我国水污染控制政策手段繁多，但缺少一个核心政策手段，尤其是对于点源，缺少一个可以将所有要求有针对性地落实下来的政策手段或政策平台。加之地方政府的“经济人”属性，在一定程度上易形成地方保护主义，导致地方政府不仅缺乏严格管理污染源的积极性，还缺乏具体的管理手段和方法。水污染防治事实上还存在着一个问题，即如何将污染源达标排放的责任落实到具体责任人。对于工业源，企业法人是污染源的主要责任人。但对于污水处理厂、垃圾填埋场、城市暴雨径流等市政源，仍然难以确定责任人，导致实际中监管和处罚的困难。此时，如果我们将责任上移，将该地区的行政长官作为首要责任人，如美国的市政源排污许可证就是发给市长的，这个做法和河长制的思路是一致的。

因此，河长制实际上是在一定程度上解决了“谁来管”和“谁是责任人”的问题，并部分解决了跨部门协调成本过高的问题。首先，河长制以水环境质量作为控制和考核的最终目标，这与《水污染防治法》《水污染防治行动计划》等法规中以“改善水环境质量”为目标是一致的。其次，以各级行政长官作为河流的主要责任人，将水环境保护的目标与负责人的考核和升迁等挂钩，在一定程度上避免了地方政府和污染源“合谋”的弊端，提高了地方政府治理水环境的积极性。第三，我国虽然尚未建立类似于美国的流域管理委员会，但我国河长制在发展过程中，部分地区出现了“双河长制”，即河长由“政府河长”和“民间河长”组成。“政府河长”作为当地的党政主要负责人，能整合地区水污染治理中不同职能部门的资源，避免不同部门之间的利益之争，可以把各级政府的执行权力最大限度地整合和分配，降低管理成本，增强管理效率。“民间河长”由环境、化工、地质等领域的专家和志愿者组成，不仅体现了公众参与、多方共治的原则，也在一定程度上提升了河长的专业化水平。

河长制仍需完善

如前所述，以地方各级政府首长作为河流的负责人，表明了中央政府对于改善河流水环境质量的决心，在一定程度上解决了管理体制不完善和管理责任不明确的问题。但河长制要在流域水污染防治中真正长期发挥有效作用，让河流水质真正实现达标并不断改善，还需要和其他的制度结合起来。

首先，河长制必须与排污许可证制度结合。我国河流的主要问题是水污染问题，河长想要管好河流水质，就必须管好污染源，污染源必须实现达标排放。这也是河长管理河流水环境的最主要内容。排污许可证是实现水污染点源连续达标排放的核心手段。河长管理污染源也即是管理发放给污染源的排污许可证，即本文前述的“如何管”的问题。通过许可证制度，把对各污染源的管理标准和内容明确下来，作为监管与核查的依据；同时，可以进一步通过基于水质的排放控制减少污染物的入河量，最终实现水质达标和持续改善。

其次，河长可作为市政源排污许可证的责任人。美国的国家污染物排放削减制度（简称NPDES）之排污许可证中一项重要的内容就是许可证负责人的签字。对于城市污水处理厂、生活垃圾填埋场等市政源，市长作为许可证的责任人。对于城市暴雨径流等面源污染，也要执行排污许可证制度，在美国也是将市长作为首要负责人。这和将城市政府首长作为排入河流的河长的意义是一样的，但将作为河长的城市政府首长明确为市政源和城市面源的负责人，则是将责任进一步细化和落实。因此，城市污水处理厂、生活垃圾填埋场、城市暴雨等的许可证应该发给市长。如果市长作为所在区域的河长，则管理市政源和城市面源的排污许可证就成为河长的职责之一，市长可以自行决定如何分配任务和核查处罚办法。

第三，河长制应该和流域规划结合起来，并建立有效的流域管理机构。现有的河长制中，河道划界主要依据行政区域地界，河长在各管辖地段防治水污染，实际上是把一条流域条块切割了，缺少流域内不同河流河长协调、联动的长效机制，在解决流域内跨行政区域外部性的问题上仍然欠缺。河流水污染防治必须基于流域管理框架，需要全流域统一治理，因此各级河长的职责边界和考核内容必须基于流域水质达标规划，将流域水质目标分解到各级各段河长，明确责任河段内包括点源和面源的污染排放管理内容。建立有效的流域管理机构是提高决策和执行能力，降低协调和管理成本的重要手段。建议借鉴美国管理委员会地经验，建立由来自流域内各地区政府、各级部门负责人、不同领域代表组成地流域管理机构。“政府河长”即是这些代表中的一员，由不同领域专家和公众代表组成的“民间河长”，不仅起到了监督的作用，还直接参与决策，提高了决策的科学性。

（作者系河北大学经济学院副教授、硕士生导师，研究方向：环境政策与管理）