新时期基层审计机关公信力的缺失与重构

朱希敏

公信力即公众信任的力量。比如，在基层审计工作中，公信力指的是地方政府、审计服务对象以及社会公众对其认可和信任的程度，通常要借助法律约束与自律规范等形式体现。近年来，我国资本市场内审计失败的事件不断出现，这影响了社会公众对审计活动的印象，损害了审计行业的形象和公众对基层审计机关的信任。而一旦失去了社会公众的认可与信任，审计行业的发展也就无法得到保证。因此，探讨新时期基層审计机关公信力的缺失及其原因，重构审计公信力，为社会主义市场经济保驾护航，对促进审计事业的发展具有重要的现实意义。

一、审计公信力及其建设的必要性

审计公信力作为对审计实践的主观价值判断，在树立审计形象和提升社会信誉的过程中具有重要价值。对基层审计机关而言，公信力与地方政府、审计服务对象以及社会公众的信任度直接相关，只有得到它们的信任和依赖，才能提升审计结果的权威性和说服力。

（一）审计公信力解读

审计在国家治理体系中发挥着重要作用，而作用的发挥一般依赖于公信力。通常情况下，审计公信力越强，政府决策过程对审计意见的信任度与采纳率就越高。这类公信力有利于国家治理结构的完善和变革，有利于丰富社会主义核心价值体系，也能够促使国家决策体系向着科学化的方向发展，促进民主法治建设和社会的健康发展。审计公信力的信任主体为审计对象，在审计公信力影响下，审计工作就会获得审计对象的理解与支持，无论审计效率还是审计质量均能够得到提升。而在审计公信力体系中，公众信任的主体一般为媒体及全体纳税人。在审计过程中，审计职能的发挥不仅要借助政府的审计公信力，还要在全体纳税人面前体现出审计公信力。这样，媒体才能更好发挥其监督作用，纳税人才有机会、有条件参与到国家治理之中。

（二）基层审计机关审计公信力建设的必要性

第一，基层审计机关公信力建设对审计从业队伍建设与凝聚的构建具有重要的推动作用，也是全体基层审计人员的信誉和荣誉所在。良好的基层审计公信力建设对于强化基层审计人员的审计积极性与工作满足度都十分重要；第二，基层审计机关审计公信力建设是履行其经济鉴证功能的前提条件。审计的关键职能便是经济鉴证，也就是作为不直接参与经济活动的中介方，以公正、客观的立场，通过专业知识对经济活动里有关信息之可靠性进行判断与验证，然后借此得出必要的结论；第三，基层审计机关审计公信力被视作审计行业发展的关键基础。一旦公信力缺失、信誉崩溃，就会导致审计行业出现灾难性后果。事实上，任何一次审计行业信誉的滑坡，都会造成长期无法修复的断痕，即便经过多年的审计行业的共同努力也难以完全恢复。可见，对基层审计机构来说，构建公信力是十分必要的。

二、基层审计机关审计公信力缺失的成因分析

在基层审计机关中，审计公信力越强，政府就越会在决策时采纳更多的意见和建议，这对审计工作的发展和政府工作的推进都大有好处。作为一类特殊的公信力，基层审计机关公信力表现在赢得公众信任的程度与水平方面，公众被视作信任的主体。

（一）政府内审角色地位的影响

在现行体制下，基层审计机关的审计工作与政府的“内部审计”十分相似，而实际上，内部审计以服务管理者的诉求为宗旨。比如，应该审计什么部门、审计哪些方面和事项，以及审计的重点如何确定等。此外，对存在的问题如何披露和如何处置等，均要听取政府领导的意见，只有在受到干预之后，才能让审计工作顺利进行，这使得基层审计工作失去了权威性与公正性。部分地方领导对基层审计工作存在明显顾忌，还有部分地方领导忽视基层审计工作的重要性，不但不重视不支持，还会设置很多障碍，在出现了问题之后，处罚被批评代替、批评被鼓励代替。这种本末倒置的情况极大削弱了基层审计机关的公信力。更重要的是，除审计工作人员外，社会公众也会对此有看法。比如，会认为基层审计人员形同虚设，代替国家行审计之事，却要看领导的脸色等，审计作用的发挥程度也就可想而知了。

（二）自由裁量权滥用的限制

在基层审计实践中，有关权力的利用问题长期困扰着基层审计人员的行为，甚至会对审计人员的思维与审计工作的正常开展造成长期困扰。这样，基层审计机关原本应该依法做出的审计决定，就会在上级压力的作用下而被迫和审计对象进行谈判并最终选择妥协，无论是审计结论还是审计处理意见较之于普通法规都明显偏轻。更严重的是，由此会引发审计对象、审计机关和审计人员之间的对立情绪，产生侥幸心理与攀比心理，最终让审计工作与公正、公平、公开的原则相背离，严重时会影响到基层审计机关的威信。

（三）现行管理体制的制约

基层审计机关的公信力的信任主体是多层次、复杂化的集合体，不论是政府治理系统、审计对象亦或是媒体和纳税人，均能对这种集成的审计机关公信力产生直接或者间接影响。基层审计机关不论是人权、物权还是财权都会受当地政府的控制和限制。审计在反映问题的过程中需要考虑到当地政府的利益与政府的意愿，如此一来，部分涉及政府和组成部门的一些问题，就会在审计实践中进行“技术处理”。此外，基层审计机关还会受到政府和本级人大常委会的影响。基层政府领导会对审计工作进行干预，部分重大违法违规问题会被删除，对于那些引发质询或者对基层政府行为有意见的问题，尤其是当查出的问题与国家和地方利益挂钩时，就可能从自身利益出发，以不正当的手段对基层审计进行打压。

（四）整改行为对基层审计功能的削弱

近年来，从统计的基层审计结果来看，还存在部分问题屡查屡犯的情况，一些单位与部门对基层审计查出的问题并不整改，后续运行的情况仍不容乐观。审计对象中的领导以及财务人员对基层审计的认识缺位，加之财经法制意识不足，难以自觉主动地执行基层审计的任务和决定，在实际工作中存在违背审计职业道德的问题，比如，避重就轻、拖延敷衍、蒙混过关等。还有一些基层审计人员会有意识地开展选择性整改工作，对于一些急需改正的问题选择忽视和不理会。可是，由于基层审计人员的缺乏，对出现的问题无法做到全面检查核实，只能停留在审计的初级阶段，审计效果也就可想而知了。此外，一些基层审计机关并没有建立健全有关整改工作制度的规定与具体实施意见，单纯依靠基层审计机关的力量去查存在的问题。这样，也就消弱了基层审计机关的执行力与公信力。

三、新时期基层审计机关审计公信力的重构

基层审计作为国家政权行为的重要方面，担负着为改革开放与经济建设保驾护航的任务，尤其是在维护市场经济秩序和财经纪律方面，能够促进改革与经济社会的健康发展。因此，解决基层審计机关公信力的缺失状况，提升基层审计的执行力和公信力，就显得十分重要。为此，除了要构建清正廉洁的审计队伍、给出切实可行的审计建议外，还应通过全面独立审计突破内审格局、施行客观公正的基层审计，最大限度地发挥基层审计机关公信力。

（一）构建清正廉洁的审计队伍

为提升基层审计机关的公信力，首先要在思想防线上做出积极努力，保证基层审计人员的审计行为能够对金钱免疫，防止在和金钱直接打交道的过程中出现思想放松的情况。在审计实践中，要对社会经济发展和人民群众的切身利益做出积极回应，而不是针对人民群众关心关注的问题避重就轻。此外，要树立基层审计队伍的清正廉洁形象，让附加行为更加合理得当，在审计工作中，无论是基层审计人员还是其他管理者和领导者，其一言一行都应在服务对象的关注与评价中表现得体，以此规范基层审计的附加行为。

（二）给出切实可行的审计建议

在基层审计实践中，为当地政府提供审计意见正在被广泛接受与重视。可是在为审计对象和社会公众提供审计建议层面，即便审计报告内容涉及审计建议部分，但由于审计自身不具备法律效力或者经济利益没有引起重视，使得审计报告在实践中出现了很多应付性的意见和建议，审计对象也没有对其认真对待。为此，基层审计机关需要在思想上强化对审计建议的重视，在行动方面为审计对象提供切实可行的审计主张，要让审计对象能够认识到借助审计建议完善各项管理和运营模式的益处，强化其对基层审计机关的认同感与信任度。

（三）通过全面独立审计突破内审格局

基层审计机关应摆脱“内审机构”的约束，在人、财、物等方面要与当地政府之间保持独立，无论是上级领导还是上级审计部门，都不应对其独立性进行破坏。也就是说，基层审计机关应全面去除地方政府的制约与干预，始终保持审计工作的客观性和独立性。为此，基层审计机关要进一步发挥审计监督的职能，通过明确审计工作的重心，不断提升审计工作的成效，紧跟当地经济发展的思路，始终围绕社会稳定和社会公众关注的问题确定审计范围和审计对象，保证审计监督重点和经济工作中心相吻合。这样，才能把握问题的实质，保证基层审计不偏离正确方向，让审计职能能够得以真正发挥，强化基层审计机关的公信力。

（四）施行客观公正的基层审计

为了保证基层审计机关的审计行为客观公正，审计人员在开展审计业务的过程中需要严格遵循正确的指导思想和社会主义核心价值观，始终将依法审计和服务区域经济社会发展结合在一起，而不是把两者对立起来，更不应按照部门利益和小集团利益的形式对审计工作进行谋划，防止出现错误的审计指导思想，致使审计工作出现偏差。为此，需要认真落实与基层审计工作相关的行为规范，保证审计行为客观公正。同时，要强化基层审计人员的业务培训与思想道德教育，对出现的错误要进行认真反思，对有悖审计道德的行为要予以纠正。这样，才能促进基层审计行为的规范化建设，提升基层审计机关的社会公信力和影响力。

四、结语

对基层审计机关来说，其公信力主要体现在地方政府、审计服务对象与社会公众对审计机关的信任程度方面。基层审计机关一般会受到当地政府的信任与依赖，政府也会对其相关工作给予重视和期望。这一过程中，如果审计对象能够接受与认可基层审计机关的审计工作，就会增强基层审计机关的审计结果的权威性与公信力。但是，一旦基层审计机关被当地政府边缘化，那么无论是审计过程还是审计结果都会遭受质疑，继而陷入被动局面。

（作者单位：南阳师范学院马克思主义学院）