政府信息资源共享模式的域外经验

胡元姣

2017年5月3日，国务院印发《政务信息系统整合共享实施方案》，对政府信息共享进行了总的框架设计。作为一种未来社会发展的基础性资源设施构架，政府信息共享是政府精细化管理和精准化服务的重要途径，是政府开展智能管理与智慧服务的前提。政府信息共享的有效实现直接指向政府治理方式的创新而非技术创新，如何定位政府在信息共享中的角色，如何回应社会需求，如何与社会资源进行互动，成为政府信息共享的核心问题。在全球范围内，提高政府数据共享利用以提升政府治理能力、促进社会创新的“数据运动”已成为普遍趋势，西方发达国家早已着手实施政府信息共享战略，形成了相对完善与成熟的机制模式。

一、规则设计先行——法律和政策准备充分

加强顶层设计，部署信息资源共享战略。政府信息共享最初源于美国，后来被广泛应用于欧美国家，成为政府治理模式改革的国际趋势。作为全球开放政府信息共享的领导者，美国在政府信息开放共享的理念和行动上一直处于领先地位。2009 年 1 月，奥巴马签署《透明与开放的政府备忘录》，明确“联邦信息就是全民信息”，随后又出台《数字化政府：建设21世纪服务美国公众的信息平台》《开放数据政策——将信息作为资产进行管理》《实现政府信息公开化和机器可读取化总统行政命令》等配套文件；2015年7月，联邦政府又颁布了《第三份开放政府国家行动计划》：“要加强联邦政府与其他创新主体的合作，开发出更多的高价值数据集和可视化工具，满足公众的需要。”这一系列政策文件从管理框架、利用标准、资源的开放性和可操作性方面进行了一整套的共享体系设计。

英国、欧盟、澳大利亚等国家也相继推动政府信息共享政策和相关策略的制定，如2010年欧盟制定《数字议程》，2012年英国发布《开放数据白皮书》，2012年日本推行《电子政府数据开放战略》。这些政策从顶层设计上、从国家战略上为政府信息共享谋篇布局提供保障。另有一些亚太地区的国家，如菲律宾、新加坡也着手开展了战略部署，以期通过建立一个超越政府级别的信息共享系统来重新理解和建构政府与公民之间的关系。

完善配套法律，保障信息共享战略实施。为应对信息共享可能带来的用户隐私和安全问题，一些国家及时更新原有法律或制定新的网络信息保护法律，为信息的开放共享和利用提供完备的法律保障。美国白宫颁布的《抓住机遇、守护价值白皮书》中，专门梳理了美国信息共享中的隐私保护和立法，明确信息共享的边界，筑牢信息共享的安全围栏。加拿大先后颁布《信息获取法》《信息获取政策》《信息获取法管理》，对信息共享的种类范围、信息保护对象及信息共享机构职责等详细繁杂的内容作出全面的规范和指导。澳大利亚明确规定政府和企业收集公民信息时必须服从一系列的法律规定，如1999年的电子交易法案、2001年的情报服务法案等。这些配套法律为建立一个有效的安全的信息库提供了充分的保障。

二、数据有效供给及使用——建立以数据门户为基础的共享平台

（一）通过合理的数据群框架设计，提供一站式数据服务

“数据群”是指将从不同机构获得的数据，整合到一个大主题下，是各国普遍采用的数据管理方式。数据群以数据来源、数据内容、数据格式等为分类依据，方便用户快捷查找定位数据信息。美国在 2009 年开通www.data.gov数据网站。至今， data.gov共享的数据集已经由最初的47个增加至195782个，涉及186个部门机构，建立了农业、教育、能源、健康、法律、消费者等17个不同类型的数据群。数据群成为有效采集数据、整合数据、更新数据以及利用数据的重要方式，是数据门户可持续发展的核心。

（二）通过多元化的资源呈现方式，最大限度保障数据的易获得性

一是标准化的数据格式。数据的标准化是指对数据按照统一标准进行编码。数据资源作为一种可以被捕捉、描述、检索、获取、分享、利用及复用的战略资源，数据的易访问性和易获得性成为实现这些价值的重要途径。而数据格式的标准化是实现共享数据易访问性的前提。

二是易行的使用规则。美国www.data.gov平台制定了共享信息库上传手册和共享信息手册，明确各项规则，便于使用者、开发者和政府人员对数据及其使用上達成共识，互通性、可操作性更强。欧盟数据门户（European Data Portal）为了帮助用户能用不同语言读取数据，专门建立了一个多语言检索界面，还使用了机器翻译技术的重要数据描述符。此外，美国、英国、欧盟等数据门户网站均提供数据的可视化服务和分析工具，帮助使用者分析理解。

三是灵活的利用方式。信息共享通过程序接口（API）可以直接获得所需后台数据，提高数据信息的复用性、耦合性、扩展性。欧美等发达国家或地区均提供应用程序接口，便于用户或第三方开发者进行分析、综合与集成，实现数据交叉、可视化和关联数据发布等。

三、用户为中心——回应社会需求，注重社会协同

政府信息作为一种宝贵的资源，它的开发利用需要有多元的社会需求和应用技术，需要全社会主体的共同参与，实现政府数据的社会性增值最大化。这种参与体现在对数据贡献、数据日常维护和管理、信息开发利用上的多元社会主体主动参与。

突破信息孤岛，各部门协同共享。跨部门、跨地域、跨层级的数据共享整合是数据价值发挥的前提。美国商务部、联邦住房金融局、国家气象局、美国人口普查局等机构将各自所拥有的信息进行整合梳理，发布在美国最大的城市数据网站City-data.com上。该网站涵盖了美国所有城市的人口、气象、生活成本、犯罪率等详细信息，为民众提供尽可能详尽的生活指南。用户登录该网站即可找到自己所需的各种信息，包括城市最新的房地产价格和销售趋势图、人口统计数据、各地方新闻链接、城市之间各项指标对比等，这是政府之间合作的典范。

鼓励公众参与，建立用户互动机制。美国、英国、欧盟等绝大多数的政府信息共享平台都设置了专门的用户反馈通道，建立了博客、信息定制和信息交流服务。政府数据门户采取用户友好型设计，不仅具有提交数据集、网络应用的请求，还可以与Youtube、Facebook、Twitter等多个社区网站链接和共享信息。

四、结语

从西方发达国家政府信息共享的经验来看，信息共享机制建立是政府最基本和根本的职能性制度机制，主要包括制定共享信息资源的原则、策略与具体政策，建立信息共享和使用机制，并以此来设计具有可操作性的共享路径。有效的反馈机制建立是政府数据共享良性运行的标志，是开放共享本质的特征——政府与社会的协作共享，公众、研究者和社会组织，特别是企业参与开发公共数据，是政府数据效益最大化的必要过程。

对于我国而言，在推动政府信息开放共享方面也做出了一些实践探索，相继出台了《促进大数据发展行动纲要》《政务信息资源共享管理暂行办法》《政务信息系统整合共享实施方案》等一系列部署文件，部分地方政府在开放共享数据等方面已经取得了一些进展。但是从总体来看，与发达国家开展的全方位、多层次、多形式的信息共享战略相比，我国的政府信息共享仍面临信息孤岛问题未解决、部门配合意愿不高、共享开放的数据价值低和数据更新滞后等诸多问题。如何设计有效的机制模式实现政府数据的共享化效果，释放“数据红利”，国外实践模式为我国政府信息资源共享机制的建构提供了可借鉴的经验。

（作者单位：江苏省哲学社会科学界联合会）