《关于加强和完善城乡社区治理的意见》亮点解读

姚显森

中共中央、国务院2017年6月印发的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》（下文简称《意见》），是新中国成立以来首个国家层面的城乡社区治理纲领性文件。该《意见》明确了城乡社区治理的政治方向以及治理的出發点和落脚点，确定了加强和完善城乡社区治理的发展思路和推进策略，对破解城乡社区治理难题、推进国家治理体系和治理能力现代化建设具有极为重要的意义。目前，各地正在学习领会《意见》精神，按照要求制定落实措施。本文就该《意见》的主要亮点作简要阐释。

一、确定目标，坚持近期目标与长远规划紧密结合

《意见》确立了城乡社区治理的近期目标，即“基本形成基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的城乡社区治理体系，城乡社区治理体制更加完善，城乡社区治理能力显著提升，城乡社区公共服务、公共管理、公共安全得到有效保障”。与社会治理目标相比，该目标具有独立性。一方面，社区治理与社会治理不是等同的概念。另一方面，社区治理与社会治理虽然根本目标一致，但是在治理范围、治理内容、治理措施、治理重点等方面仍存在诸多差别。

鉴于此，《意见》强调：“坚持因地制宜，突出特色。推动各地立足自身资源禀赋、基础条件、人文特色等实际，确定加强和完善城乡社区治理的发展思路和推进策略，实现顶层设计和基层实践有机结合，加快形成既有共性又有特色的城乡社区治理模式。”《意见》还确立了城乡社区治理的长远规划，即“城乡社区要建设成为和谐有序、绿色文明、创新包容、共建共享的幸福家园”。该目标是我国经过多年社会治理实践总结出来的，既具有历史性，又具有现代性，是在协调推进“四个全面”战略布局下我国的治国理政方略，符合我国构建社会主义和谐社会的发展需要，能够为“两个一百年”奋斗目标和实现中华民族伟大复兴的中国梦提供可靠保证。

二、明确责任，强调多元主体协同推进

《意见》明确了城乡社区治理的主体及其责任，即基层党组织发挥领导核心作用，基层政府发挥主导作用，基层群众性自治组织发挥基础作用，社会力量发挥协同作用。与先前的社会治理相比，《意见》更为详尽地明确了基层群众性自治组织的基础作用，还着重强调了“加强基层群众性自治组织规范化建设，合理确定其管辖范围和规模。促进基层群众自治与网格化服务管理有效衔接”。同时，《意见》还要求制定“社区治理权责清单”和“依法理清街道办事处（乡镇政府）和基层群众性自治组织权责边界，明确基层群众性自治组织承担的社区工作事项清单以及协助政府的社区工作事项清单”。另外，《意见》还强调城乡社区治理过程中多元主体的协同推进。一方面，《意见》要求“坚持城乡统筹，协调发展”“统筹谋划城乡社区治理工作，注重以城带乡、以乡促城、优势互补、共同提高，促进城乡社区治理协调发展”。另一方面，《意见》注重强调“统筹发挥社会力量协同作用”，重视“推进社区、社会组织、社会工作‘三社联动”，要求“积极引导驻社区机关企事业单位、其他社会力量和市场主体参与社区治理”。

三、创新举措，注重治理能力建设

《意见》尤为重视治理能力建设，突出不同类型能力建设的工作目标和工作内容等方面的差异。针对当前我国城乡社区治理条件、手段、内容等方面的突出问题，《意见》要求将人居环境、综合服务设施建设与物业服务管理、资源配置优化、减负增效等作为治理工作的重点。

为加强城乡社区治理能力建设，《意见》要求必须全面提升治理法治化、科学化、精细化水平和组织化程度，强调“提高社区居民议事协商能力”，主张构建“城乡社区协商机制”；要求在城乡社区里面加快“公共服务体系建设”，创新“公共服务供给方式”，提升“医疗卫生服务能力和水平”，探索建立“公共空间综合利用机制”；要求“推进法治社区建设”，完善“利益表达机制”“心理疏导机制”“矛盾纠纷调处机制”；要求“提高城乡社区信息基础设施和技术装备水平”，强调“加快互联网与社区治理和服务体系的深度融合”“探索网络化社区治理和服务新模式”“务实推进智慧社区信息系统建设”“加强农村社区信息化建设”等等。

四、突出重点，着力补足短板

《意见》根据目前城乡社区治理中存在的突出问题，明确了城乡社区治理的重点。以前的社会治理具有指令性与计划性，往往更为强调国家、政府的领导组织作用，重视自上而下的治理路径，推崇由政府来集中配置一切社会资源，坚持以稳定政权作为社会治理的核心，通过利益关系将个人和国家联系起来，政府成为“全能政府”，单位成为“全能组织”，这导致社会治理的工作重心常常浮于表层。

《意见》在总结近些年我国社会治理经验教训的基础上，明确指出了补足社区治理的五大短板需要做好的重点工作。在社区人居环境改善方面，要求重点加强人们普遍关注的基础设施、公用设施、消防安全等建设工作；在综合服务设施建设方面，强调规划、标准、形式、内容、运营机制以及贫困地区农村社区综合服务设施建设；在社区资源配置优化方面，要求建立治理资源统筹机制，推动人财物和责权利对称下沉到城乡社区；在推进社区减负增效方面，强调要建立社区工作事项准入制度，精简社区会议和工作台账，实行基层政府统一对社区工作进行综合考核评比，取消对社区工作的“一票否决”事项；在改进社区物业服务管理方面，要求建立健全社区党组织、社区居民委员会、业主委员会和物业服务企业议事协调机制，依法通过多种方式和形式保护业主的合法权益。

五、重视落实，切实保障治理目标的实现

近些年，我国社会治理取得了不少成绩，但因保障不力，有些工作没能落到实处。鉴于此，《意见》将城乡社区治理的组织保障作为重要内容列入其中，要求重点做好四个方面的保障工作。在领导体制与工作机制方面，《意见》要求完善党委和政府的统一领导，有关部门和群团组织要密切配合，社会力量广泛参与的城乡社区治理工作格局。该格局与我国自2003年以来总结出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会治理新格局相统一。在资金投入方面，《意见》要求统筹资金，拓宽筹集渠道，提高使用效率，引导社会资金投入和居民群众全过程监督服务项目实施和资金使用。在社区工作者队伍建设方面，《意见》要求将该项工作“纳入国家和地方人才发展规划”，通过制定地方管理办法，加强党组织带头人的队伍建设，加强对社区工作者的教育培训，加强社区工作者的作风建设。在政策标准体系和激励宣传机制方面，《意见》要求加强相关理论政策研究，做好规划编制，制定配套政策，建立治理标准体系，及时总结推广先进经验，积极开展城市和谐社区建设、农村幸福社区建设示范创建活动和城乡社区结对共建活动，大力表彰先进城乡社区组织和优秀城乡社区工作者，广泛宣传创新做法和突出成效。

（作者单位：河南大学）