公交客运公路通行安全问题亟待解决

文 公安部道路交通安全研究中心 赵琳娜

公交客运公路通行安全问题亟待解决

文 公安部道路交通安全研究中心 赵琳娜

确保客运安全是预防重特大事故的重点。值得注意的是，目前道路客运逐渐呈现出城市公交公路化、公路客运公交化的发展趋势，城乡公交客运的安全应引起高度重视。那么，应该如何强化公交客运公路通行管理，保证安全呢？

在城乡客运一体化发展政策引导下，道路客运逐渐呈现出城市公交公路化、公路客运公交化的发展趋势，公交客运的公路通行管理也成为道路交通安全的新课题，2017年江西鹰潭“5·15”、河北张家口“7·21”重大道路交通事故的发生，均涉及城乡公交，深刻揭示了加强公交客运公路通行管理的必要性和紧迫性。

一、国内公交客运公路通行管理现状

公交客运主要包括城乡公交客运和城际公交客运，由于城际公交客运发展相对缓慢，本文重点讨论城乡公交客运的公路通行问题。城乡公交客运是联系城市与城镇、农村之间的重要公共交通方式，正逐步替代既有客运组织模式，成为中短途公路客运的主力军。这些城乡公交的运营体现了自身的特点，同时也增加了安全风险和管理难度。

城乡公交客运呈现的特点

运营主体复杂。城乡公交客运的运营主体既有公交企业又有公路客运企业，部分运营线路存在个体承包、挂靠经营现象。

运营模式杂糅。城乡公交运营距离集中在30公里至100公里，目前有按照城市公交由政府公共交通主管部门核发线路经营许可证、按照道路客运班线由交通运输部门核发道路运输经营许可证、没有许可由政府兜底运营等模式。

票价机制特殊。城乡公交客运有公益和盈利双重属性，通常由政府统一制定或指导制定，参照城市公交费率采用分段收费、多级票价机制，普遍低于道路客运班线票价，但没有享受与城市公交同等额度的财政补贴。

城乡公交客运面临的风险

中短途客运公交化是未来城乡客运演化的必然趋势，综合考量中短途客运事故伤亡、事故成因等因素，公交客运公路通行将面临交通安全“三高”风险。

重特大道路交通事故发生风险高。运营距离在100km以内的中短途公路客运是重特大道路交通事故重灾区，2011年至2016年期间，104起重特大道路交通事故中有16起涉及中短途公路客车。

不良通行条件导致交通事故风险高。与城市道路通行环境不同，公路交通环境更为复杂，特别是急弯陡坡、临水临崖等危险路段集中，雨雾冰雪等恶劣天气影响显著。2011年至2016年期间，5起涉及中短途公路客车的重特大道路交通事故发生在长坡路段、4起发生在临水临崖路段、4起发生在雨雪天气。

突出交通违法导致交通事故风险高。超员载客、超速行驶、占道行驶等交通违法导致的中短途客运安全风险尤为突出。2011年至2016年期间，10起重特大道路交通事故涉及中短途公路客车超员载客、3起涉及中短途公路客车超速行驶、1起涉及中短途公路客车违法占道行驶。

管理工作存在的难点

设置站立区的公交车违规公路通行现象大量存在。公交客车分为设有乘客站立区和未设置乘客站立区两类车型。对于设置站立区的公交客车，在交通运输部出台的《关于稳步推进城乡交通运输一体化提升公共服务水平的指导意见》及国标《机动车运行安全技术条件》（GB 7258-2012）都明确规定，应在城市建成区运行，不能在城区以外的公路通行。但在现实中，因为利益及政策理解有误等原因，大量设置有站立区的城乡公交车在公路通行，借公交车的名头、混淆概念、“多拉快跑”。而各地也未能依照规定进行有效管理。

公路通行公交客运的核载人数存在争议。公路通行的公交客运核载乘客数是按照城市公共汽车标准认定还是按照公路客车标准认定，目前还存在争议。若仅按城市公共汽车标准认定核载，乘客站立区每平方米站立8人，在通行速度较高时车厢内站立乘客安全得不到保障，容易滋生安全隐患；若仅按公路客车标准认定核载，按照座位数认定核载人数，间接提高了城乡公交运营成本，容易滋生超员载客等违法行为。

公路通行公交客运的监管责任不明晰。公路通行公交客运兼具城市公交和公路客运二者特性，其安全监管机制、模式及方法还处于探索阶段，仍存在诸多薄弱环节，包括：管理主体不统一、监管标准不统一、部门职责分工不明晰等。

二、国外管理城乡公交公路通行经验做法

针对上述现状和问题，笔者查阅了国外相关的管理做法，发现国外的管理方式注重区域化、一体化、规范化，具体做法有：

通过公共交通立法规范城乡公交运营

对城乡公交客运管理权责、经营与营运、车辆与设施使用维护等方面进行明确要求。如德国《公共市郊客运法》对城郊公交运营资质、驾驶人准入条件和车辆安全条件进行限定，《旅客运输法案》规定运输距离超过50公里时方允许开通城际公交线路；如美国《联邦公共交通管理法案》将城郊（城际）公交定义为常规地面公交服务，对公交线路、班次、站点设置等进行要求。

美国城际公交车辆

明晰城乡公交运营管理主体。如法国公交所有权归政府，经营权归企业，政府制定公交运营范围、线路及票价，企业在政府指导下提供城际、城乡客运服务；如日本不分城市公交和公路客运，将道路客运统一纳入公共交通范畴，由国土交通部门进行运营监管。

强化突出城乡公交客运的公益性质。如德国建立国家、州、城市的多级公交财政补贴机制及监督机制，城郊公交与城市公交享有同等补贴；如美国《21世纪交通平衡法》明确对城市与乡村地区公交客运的扶持政策，公交经营性补贴向小城镇和乡村倾斜。

制驛较高技术标准提升公交公路运营安全

公路通行的公交车辆技术标准高。如日本城际公交分为日间、夜间和全时段三种运营模式，日间公交采用一排4个座椅的客车，夜间公交和全时段公交采用一排3个座椅、1至2个通道的客车；如美国规定城际公交车长在12.2 至13.7米，车宽在2.4至2.6米，车型与长途客车相仿，车厢内不设立乘客站立区。

日本日间巴士

日本夜间巴士

公交客车在公路通行的道路技术要求高。如美国高速公路设有路肩公交专用道和路中公交专用道两种形式，哥伦布、迈阿密等城市在易拥堵高速路段上设置3至3.5米宽的路肩公交专用道，并规定当主干道车速低于56公里/时，公交客车才可使用路肩专用道。

公路沿线公交站点设置标准高。如美国联邦高速公路管理局要求公路沿线公交站距应在800米以上，站点处道路宽度应在10米以上，站点内应设置公交标志牌和线路图、候车区、遮蓬、照明等设施。

建立长效机制强化公交公路运营监管

建立区域组织统一管理城乡公交运营。如美国建立芝加哥大都市区公交委员会、德国建立慕尼黑大都市区公交联合体等区域公交组织，统筹协调区域范围内的公交运营安全、线路规划、票价制定等问题。

强化城市公交企业的长效监督。如美国国家交通安全委员会定期发布公交客车通行安全情况，针对驾驶人疲劳驾驶、公交车辆问题、驾驶人身体状况不佳等事故成因制定监管措施建议；美国联邦汽车运输安全局要求城乡公交车辆需登记注册，符合通行安全要求后方能上路行驶，重视对城乡公交运营企业的安全检查，企业一旦因安全问题被停业后很难再参与行业竞争。

三、我国公交客运公路通行管理应从哪些方面入手

完善法规与标准制驛 从顶层设计强化公交客运公路通行管理

面对公交客运公路通行管理这一新生问题，笔者认为，统筹协调城市公共交通、城际客运和农村客运发展是大势所趋，确保民众“行有所乘”是政府提高服务力的必然要求。完善公交客运公路通行管理应从发展定位、车辆标准、通行规则等方面着手，首要的一点是建立政策制度保障。

强化城乡公交公益属性定位。公益属性决定了城乡公交客运中应由政府主导，社会参与。加大财政投入和政策支持力度，规避出现多拉快跑的市场恶性竞争。

提高公路通行公交车辆技术标准。从国外的经验来看，均建立了相应的公路通行公交客车技术标准，在制动器、车载定位系统等方面提高技术标准，强化车辆主动安全性能要求。

通过法律标准明确公交客运公路通行规则。加强公交客运线路的标准化、规范化运营，明确未设置乘客站立区的公共汽车通行规则。当地政府应组织评估公交化运营班线，对于出行需求较小且相对分散的偏远地区，建议开展预约、定制式等个性化客运服务。

从源头排查隐患 保障公交客运公路通行条件

安全隐患排查治理是预防和减少道路交通事故的重要手段，特别是公路通行环境复杂，在公交客车上路之前应排除道路、驾驶人、车辆的隐患。

推进公路安全隐患治理。重点结合公交客运公路通行线路，多部门联合梳理摸排沿途急弯陡坡、临水临崖等危险路段，增设防护栏、防撞桩、警示标牌、减速带等安全设施。对不满足安全通行要求的窄路基路面公路要实施加宽改造。完善交通标志标线，建立配套管理机制。

加强公交驾驶人监管培训。建立公交驾驶人重点监管机制，对于超速行驶、超员载客、不按规定线路运行等交通违法及时转递客运企业。督促企业定期组织公交驾驶人职业培训，结合公路通行特点强化防御性驾驶技巧、应急处置措施。

推进公交车辆隐患排查。公交客运企业应落实主体责任，定期检测公交客车安全技术条件，定期检查公路沿线公交站点设施情况，强化公路通行公交客车动态监管。

强化执法 确保公交客运公路通行安全

在保证公交客运公路通行安全方面，对于经营行为不规范、不履行普遍服务责任、存在重大安全隐患和突出交通违法行为的经营主体及其车辆，要依法严格处理。实现系统实时监控、路面及时查纠，强化公交客运公路通行安全监管。

依托公路交通安全防控体系主动防范公交客车安全风险。公路通行公交客车建议纳入重点车辆管理，公交客车号牌号码录入缉查布控系统，一旦出现超速行驶、不按规定车道行驶、占用应急车道等交通违法行为时，实现系统自动报警、自动记录，公安交管部门可将交通违法记录及时转递告知公交客运企业。

强化路面拦截检查精准打击超员载客违法行为。通过加强执法来规范公交客运公路运营行为，在高速公路出入口、国省道交汇口、通客县乡道等重点路口路段设立卡口拦截检查公交客车，重点检查驾驶人驾驶资格、车辆定期检验情况、是否超载等情况，同时提示和检查乘客的安全带使用。

链接：事故案例

案例一：2017年江西鹰潭市“5·15”重大道路交通事故

2017年5月15日17时25分，鹰潭境内206国道1568公里处，发生一起重大道路交通事故，一辆货车（车牌号赣L56223，隶属于鹰潭信江物流有限公司）与公交车（车牌号赣L39621，隶属于鹰潭市公交公司）相撞。截至当日22时54分，事故造成12人死亡，13人重伤，24人轻伤，给人民群众生命财产造成了重大损失，教训十分惨痛。

案例二：河北张家口“7·21”重大道路交通事故

2017年7月21日8时33分许，山西省大同市驾驶人解xx驾驶牌号为晋B96277/晋BGM78挂的重型半挂牵引货车，沿张家口市蔚县境内109国道由北向南行驶至219公里加300米处（黄梅乡小枣碾村路段），由于分心驾驶，未靠右侧行使，此时驾驶人班XX驾驶牌号为冀GC4701的长安牌中型普通客车（县内公交车，核载19人，实载19人）紧急转向避让，因操作不当致使车辆失控冲入对向车道，与李XX驾驶的牌号为晋B93047/晋BFL18挂重型半挂牵引货车相撞后冲出路面侧翻，造成客车乘客8人当场死亡、3人抢救无效死亡，另有9人受伤。