广州市“干净整洁平安有序”治理行动的策略及思考

文/ 姚迈新

广州市“干净整洁平安有序”治理行动的策略及思考

文/ 姚迈新

近年来广州市开始深入推进“干净整洁平安有序”的城市环境及面貌建设，这一城市治理行动有助于城市外在形象的提升，开启了广州基层治理能力现代化的征程。未来广州“干净整洁平安有序”治理目标的深化将从城市规划、城市基层治理、城市政社互动三个方面入手。

干净整洁平安有序；城市环境治理；广州市

自2014年底开始，广州市开始深入推进“干净整洁平安有序”的城市环境及面貌建设，这是广州迈向现代化、国际大都市进程中的城市发展策略，也是提升广州城市“软实力”的重大举措。广州市不但要通过这一发展策略，将自身建设成“天更蓝、水更清、路更通、房更靓、城更美”的宜居城市，而且要借助这一发展策略“筑巢引凤”，增强广州对更优质、更高层次的人才、金融、科研等高端要素的集聚能力，将广州打造成国际航运、物流、贸易中心和现代金融服务体系。从浅表的层次来看，“干净整洁平安有序”的城市环境建设有助于城市外在形象的提升，有利于居民生产生活和营商环境的改善；而从更高层面来审视，广州发起的这场城市治理行动，既有利于社会发展，又有利于城市的改革创新，并再次开启了广州基层治理能力现代化的征程。

一、“干净整洁平安有序”行动——广州基层治理创新案例

●海珠区：建立城市管理工作长效机制

广州市海珠区在广州市“干净整洁平安有序”的城市环境创建工作中，努力探索创新执法模式，将城市管理工作推向制度化、常态化和有效化。具体做法是采取“大综合式”执法，打造城市管理示范区。一方面，在海珠区一级层面设置协调机构，成立区城市管理工作领导小组，将全区重大和专项城市管理和综合执法工作进行统筹管理，形成相关部门之间信息互通、资源共享的工作合力，把区城管、公安、交通、环保、住建等各部门的力量进行整合，使“大城管”工作格局基本形成，海珠区重点整治地区的环境得到很大改观。另一方面，在街道这一层级，力推执法重心下移，不仅在各街道成立了城市管理协调小组，还切实将人财物和制度措施真正向基层倾斜，对乱摆乱卖及脏乱差的城中村地带进行了综合整治。在具体实施城市管理执法的过程中，海珠区以城市管理工作长效机制的打造为基础，采取了“警示执法”“隔离执法”“围院执法”和“柔性执法”等措施化解执法难题，较好地整顿了市容秩序。

●番禺区：创建“广州市来穗人员服务管理示范区”

作为广州市来穗人员和出租屋数量最多的区，“平安、有序”是番禺区城市管理服务工作的重点目标。近年来，番禺区被列为“广州市来穗人员服务管理示范区”，为实现示范区工作目标，该区通过构建协同共治体系、搭建信息共享平台和强化人屋综合管理，不断优化公共服务资源配置，力争实现来穗人员与户籍人口之间的相互融合。一是在制度设计方面，番禺区专门成立了区、镇（街）来穗人员服务管理工作领导小组，定期召开联席工作会议协调解决管理中出现的难点问题，形成了条块结合、齐抓共管的工作格局。二是在管理措施方面，编织起来穗人员管理服务的网络，包括在239个居住来穗人员超过2000人的社区（村）建立工作站，在2339个雇用来穗人员30人以上的企业建立服务小组，与来穗人员流出地签订区域协作协议，实现来穗人员服务管理的全覆盖以屋管人，借助出租屋主行业协会，与物业管理协会及房地产中介协会的力量，及时更新采集和准确掌握番禺区来穗人员信息，促进来穗人员相关信息的互联互通。在此基础上，建立出租屋联合整治常态化机制，对“重点户”予以跟踪管理，建立“黑名单”公示制度，对来穗人员绝对数量较高的镇（街）和村（居）实施专项督导整治。三是在服务手段方面，采取“政府+社会”的积分管理模式，服务于出租屋主和承租的来穗人员，出租屋主和承租的来穗人员都可以凭积分兑换13个职能部门和相关企业的优惠服务等。四是在政治待遇方面，通过构建来穗人员党团服务管理体系，建立起多个来穗人员“金雁团总支”和“两新”（新经济组织和新社会组织）团组织，而获选“金雁之星”的优秀来穗人员有优先参加考核评先、参政议政的权利。

●从化区：着力创建“平安出租屋”示范点

在广州市全面启动“干净整洁平安有序”的创建活动中，从化区按照“控制总量、优化结构、合理引导、规范管理、做好服务”的整体思路，针对重点整治地区着力创建“平安出租屋”示范点，截至当前，从化区已创建“平安出租屋”接近两万套，为全区人民营造了良好的人居环境。具体措施如下。一是建立重点整治地区创建“平安出租屋”工作机制。区内各职能部门确定一名同志担任联络员，专职负责示范点的创建工作；区来穗局每月召集相关单位召开创建工作例会，推进创建工作；设立奖惩制度明确工作责任，按工作进度表切实促进落实等等。二是借助示范点的影响力，以点带面开展创建工作。自2015年开始，从化区先在江浦街海望村进行“平安出租屋”示范点创建工作，通过各职能部门的联合整治、高科技管理手段和社会化管理相结合，以及激励机制的建立，探索建立示范点，形成了影响力。三是加强各方面的联动，全面推进“平安出租屋”创建工作。具体包括部门联动，包括区来穗人员管理局与区国土局、公安分局及消防大队等单位之间形成合力等；上下联动，在监管水平上下功夫；专群联动，调动出租屋业主自觉配合和参与平安创建的积极性。

二、“干净整洁平安有序”行动的指向——促进城市治理体系和治理能力现代化

当我们把广州放在世界城市坐标系中观察，会发现广州正处在从特大城市向超大城市过渡的过程之中，广州的各种“城市病”比以往任何时候将更加多见，交通拥堵、垃圾围城、治安水平面临挑战、来穗人员融合、文化缺失等等问题的大量出现，迫切地要求广州市找到一个突破口，妥善处置城市化进程中各种“城市病”，把广州建设成为更宜居、更加适合创业兴业的超大型城市。在现阶段，广州市以“干净整洁平安有序”城市治理行动为突破口，狠抓城市环境建设，意在促进城市治理体系和治理能力现代化，建立标准化、精细化和品质化程度更高的城市。此外，广州高度重视市场化法治化国际化营商环境的营造，“干净整洁平安有序”城市治理行动有利于增强广州在多个方面的竞争力，并以此吸引高级技术人员团队以及金融资本和相关服务产业的进入，建设更加美好的城市家园。

●顺应社会公众的需求与期待，提供更加贴近民意的公共产品与服务

习近平总书记曾经提出“平安是人民幸福安康的基本要求，是改革发展的基本前提”，创造良好优美的城市环境，使城市社会运转更为平安有序，成为了当前新的历史时期社会公众关注的新议题。当前，广州城市社会公众绝大多数已经超越了生存和温饱这个阶段，进而对城市环境的安全性和品质化水平提出了更高的要求，“平安有序”目标的提出，就是顺应社会公众对一种基础民生的追求，而“干净整洁”目标的提出，则是为了营造一种社会公众更加满意的、更加有品质的城市生产生活环境。能在多大程度上营造优美环境、满足民众的平安诉求，实际上已经成为衡量一个城市现代化治理水平的标杆之一。“干净整洁平安有序”目标的实现，对广州城市的治理者来说，实际上是提供一种典型的公共产品，来高度回应公众对于“整洁”和“平安”的需求与期待，这是对民意的顺应，也是广州在新的历史时期安民共进的治理策略选择。

●抓住城市发展中的突出矛盾，从干净行动入手倒逼基层治理改革

分析广州当前的人口基本情况，2000年底，广州的常住人口数量为693.96万；2009年底，常住人口增至1025.83万人；截止到2015年末，广州市常住人口达到1350.11万人，加上大量短期居留的来穗人员，广州实际管理的人口数超过了1600万，未来还将继续增长，这是广州城市发展的突出特征，即日益增长的城市人口与日渐滞后的城市管理水平之间存在着不相匹配的情况，基层治理水平有限导致私拉乱建、无证照经营、餐馆油烟噪声扰民……等现象层出不穷，有必要在广州发展的关键时期抓住城市发展的突出矛盾，选择一个切实有效的突破口，倒逼基层治理改革，进而把广州建设成为一个宜业宜居的国家中心城市。创建“干净整洁平安有序”城市环境，正是充当了这一突破口，如上所述，广州城市各区纷纷采取协调联动、创新工作机制、整治日常化等策略和手段，全方位进行城市治理的改革创新，并由此开启了基层治理能力现代化的探索，其中最基本的经验是上下联动、疏堵结合、先易后难、循序渐进、发动基层、重心下移等等，特别是针对“管得着的看不见，看得见的管不着”这样一对基层管理中的矛盾进行管理方法和策略上的修正，并在治理城市脏乱差现象的过程中逐步探索与之相匹配的城市管理新体制。这些基本经验将会在更大范围内得到复制推广，从而切实解除广州这座国家中心城市在发展进程中遇到的掣肘。

●迎接城市化进程加速的浪潮，提升城市的品质化和竞争力水平

如果我们进行历史回顾，不难发现，改革开放至今30多年时间实际上也是中国城市化进程不断加速的时段，这三十年中国所取得的城市化实践成果正相当于当年西方发达国家城市化进程200年所取得的成绩，也就是说，西方发达国家发展200年的城市化历程，中国只用了30年时间。未来20年内我国城市人口所占比例还将进一步提升，专家预计可能达到75%，将达到当代西方发达国家的城市化水平。城市化进程加速所带来的直接后果之一是，市场不断扩张、对投资者吸引力不断增强，越来越多的国民在发展中享受到实惠，然而，如果城市管理水平跟不上城市化进程加速的现实，那么城市可能就会跌入规划混乱、环境脏乱差、营商环境落后等发展陷阱。顺应中国城市化进程加速的浪潮，广州市所推进的“干净整洁平安有序“城市治理行动，正是看到了城市发展陷阱存在的可能性，要通过标准化、精细化、品质化的城市治理实践，带动城市环境面貌的整体提升。例如，针对不断进入广州的来穗人员，广州要加强和推进来穗人员的社会融合，最终实现他们在广州的“经济立足、社会认同、心理融入、文化共通”，使来穗人员乐于进城务工，从而延长人口红利，推进广州城市产业转型升级，并实现提升广州城市品质化和竞争力的目标。

三、深化广州“干净整洁平安有序”主要的思路

●规划先行，转变城市发展方式

依托制订良好的城市规划，通过城市规划建设的引领，将城市家园建设得更科学、人性化和更加美丽。结合广州的实际情况来看，广州是一个超大规模的城市，空间发展相对有限，因此广州的规划建设不能“摊大饼”式地向外扩张，而应当发掘城市隐藏的空间资源，注重往精细化方向发展，例如可以盘活现有的“三旧”资源，采用微改造的方式，更加迅速地实现人居环境改善，真正释放出城市建设的新空间。此外，为统筹城乡一体化发展步伐，在广州城市规划建设中，必须要注重打造产业特色鲜明、人文气息浓厚、生态环境优美的特色小镇，未来人文特色鲜明的特色小镇的建设将为广州“干净整洁平安有序”治理目标的实现添光增彩。另外，在实现“干净整洁平安有序”治理目标的推动下，广州未来设计的大交通综合枢纽，将让华南地区及全国全世界的物流、人才流和信息流有可能汇集在一起，为三大战略枢纽（国际航运枢纽、国际航空枢纽和国际科技创新枢纽）做好物质的支撑，进而增强广州对外互联互通的能力。

●抓住矛盾，优化城市基层治理

当前广州在实现“干净整洁平安有序”治理目标的进程之中，遇到的最为核心的矛盾之一是城市基层治理力量不足、效果不佳。由于基层治理滞后于城市发展的速度，使得部分地区的城市环境和城市面貌难以跃上新台阶。因此，要针对广州具体地区在社会管理方面存在的实际矛盾，提升城市管理效果。以白云区西北部石井街马岗村为例，该地区密集的出租屋内常年居住着5万多名外来人员，是典型的“城中村”。2014年11月，广州市将该地区列为社会管理重点整治地区，之后陆续采取了一系列改善人居环境的措施，例如清除当街乱搭建、整顿批发市场、整顿道路和卫生等等，通过人力、物力和财力向基层的下移，该地区环境得到了切实的改善，并成立了马岗村出租屋管理公司，即采取政府引导、出租屋自愿、社会企业参与的连片集中管理模式，使得城市管理效果得到了很大的提升。因此可见，“干净整洁平安有序”目标的实现，要求更多的人财物沉到基层社区，采取各种创新的措施和手段，并建立起灵活的管理机制，抓住城市社区中存在的突出矛盾，坚持具体情况具体对待，“一社区一措施”，将有利于城市环境改善的种种弊端去除，把矛盾化解在最基层。

●问计于民，增强城市政社互动

广州创建“干净整洁平安有序”的城市环境，需要及时了解基层社区动态多变的实际情况，并采取相应治理策略，而最为了解和掌握基层社区城市环境的人群是当地民众，因此问计于民、与民众进行密切的互动，显得犹为重要。以广州为例，在2014年广州市召开的城市管理工作会议上，广州市城管部门晒出了2015年的城市管理工作计划，并在城管委官方网站上发出通告，向社会各界公开征求2015年城市管理工作的意见，公开提出的问题包括：“垃圾分类如何做到更加有效的源头减量？违法建设查控怎样才能既高效又见实效？流动商贩治理如何兼顾小贩的生存权和城市的秩序维护？”等等，希望社区群众能够就改善城市管理工作提出宝贵意见。在广州，说到城市环境治理问题，离不开对2012年启动的同德围整治模式的讨论，2012年以前，同德围地区交通拥堵，看病难、上学难等问题积压多年，亟待治理，广州市政府决定启动同德围综合整治，并先后实施“9+1”重点工程和“1+9”重点项目。而推动这一片区综合整治的新的城市治理机制也随之成型，即同德围整治模式——由人大代表、政协委员、居民代表、企业代表、媒体人士共同组成同德围整治工作公众咨询监督委员会，承担收集民意、协调矛盾、过程监督、工作评价等职责，确保整治工作“问需于民、问政于民、问计于民”，居民由城市管理的被动参与者转变为城市治理的主动介入者。这一模式极大地改善了该地区的城市环境和城市面貌，也充分说明了城市治理不能单纯依靠政府的力量，而是需要多方协力，政社互动，只有这样，才有可能真正推动“干净整洁平安有序”中间目标的实现，为广州创建国家中心城市打牢基础。

责任编辑解梅娟

F299．2

10．13784/j．cnki．22-1299 /d．2017．04．011

姚迈新，广州行政学院文献信息研究中心副教授，中山大学行政管理专业博士研究生，研究方向：公共管理与公共部门人力资源管理。