全面停伐背景下完善林业行政执法的路径分析1)

周孜予 海梓晗

(东北林业大学，哈尔滨，150040)

全面停伐背景下完善林业行政执法的路径分析1)

周孜予 海梓晗

(东北林业大学，哈尔滨，150040)

全面停止天然林商业性采伐标志着我国林业从木材利用全面走向资源可持续发展，以木材利用为主体的林业法律体系也将随之发生重大改变与调整。运用层次分析法，在全面停伐背景下从执法依据、执法内容、执法力量和执法保障4个方面构建指标体系，测度分析影响林业行政执法的因素。结果表明：完善的重点有两方面，一是增加林业立法以执法有据，二是改革执法内容以执法有效。并据此提出完善林业行政执法的路径。

全面停伐；林业行政执法；层次分析

2017年我国将实施“全面停止天然林商业性采伐”的政策，同时着重强调要依法治林。在这种形势下，加强对林业行政执法问题的研究，提出全面停伐背景下完善林业行政执法的路径，对促进林业行政执法科学化发展意义非凡，也具有重要的现实意义，如实现林业行政执法有良法可依、促进林业行政执法体制改革、推进生态文明建设和法治政府建设等。

林业行政执法是林业法律的重要一环，是林业行政主体依照相关林业法律开展森林资源行政管理及依法对森林违法行为进行处理的活动[1]，对规范森林资源管理和遏制盗伐、滥伐、非法交易林木、毁林等违法行为及保护森林资源有重要意义。但基于国家转变林业政策要求全面停伐的背景下，对完善林业行政执法的研究还较少，大多研究仍停留在全面停伐要求前对林业行政执法体制或林业行政执法存在的问题上，有关林业行政执法的特殊性、实施全面停伐政策对林业行政执法的影响方面，研究成果甚微。

笔者应用层次分析法得出全面停伐政策对林业行政执法工作的影响程度，根据模型结果提出完善路径，为林业法律和林业行政执法调整、补充与完善提供理论支撑。

1 模型构建

影响林业行政执法工作的因素有很多，在文献阅读、林业行政执法部门实地访谈的基础上，得到相关影响因素，结合理论分析与定量分析方法的要求，建立影响林业行政执法的指标体系。

1.1 林业行政执法的特殊性

林业行政执法属于行政执法，区别于其他行政执法行为，有其特殊性。

首先，行政执法必须依法行政，而林业行政执法的执法依据较多，相关法律法规和规章有百余部，但层级复杂、适用性较差。其次，从林业行政执法机构的设置上可以看出它的执法主体较多、执法权较分散。再次，林业行政执法的执法对象较特殊，大体分为4类，分别是知识层次较低且法律意识不强的普通林区群众、以森林资源为利润来源的林产企业、主要财政收入依托林业经济的林业资源型城市和涉及森林违法的违法者，这4类对象对国家政策的理解支持程度和法治意识的高低程度参差不一。最后，林业行政执法是针对森林资源进行的行政管理，而森林的复合型价值使不同人群对待森林资源的态度不一致，通过调研和向专家咨询，发现这种态度不一致主要表现为两种对立，一是经济价值与生态效益之间的对立，二是眼前个人利益与长远全局利益之间的对立。

1.2 评价方法的基本原理

层次分析法的核心是计算元素间的相对重要性。运用层次分析法构建指标体系，测度影响林业行政执法的因素，从影响因素提出完善林业行政执法的路径。

1.3 全面停伐背景下完善路径的指标选取

首先，结合林业行政执法的特殊性和全面停伐政策的新要求，将二级指标分为执法依据、执法内容、执法力量和执法保障4个部分；其次，通过实地调研和问卷调查的方式确定了模型的16个3级指标(如表1所示)；最后，运用德尔菲法对3名林业司法部门工作人员、3名林业管理部门工作人员、4名林业高校专家学者的不同意见(权重)进行计算，得出策略层P(如图1所示)。

表1 模型指标体系

1.4 建立模型

步骤一：确定层次结构模型。

步骤二：构造判断矩阵。

确定好层次结构，意味着已经确定本模型指标间的隶属关系，之后对同一层次指标进行九分标度，比较指标两两间的重要性，最后构造模型的判断矩阵。

步骤三：层次排序和一致性检验。

为获得最底层各指标对于总目标的相对重要性测度，对单排序重要性测度进行从上至下的合成，得到层次总排序。

对构造的判断矩阵进行一致性检验，当一致性比例CR<0.10时，意味着一致性满意，否则要进行修正。

步骤四：模型简要结果，如表2所示。

表2 模型简要结果

注：完善路径选择，CR=0.075 7,λmax=4.202 1。

2 结果与分析

运用层次分析法，将各因素针对林业行政执法完善路径选择这一目标层的影响程度用九分标度的方法进行量化，得出在全面停伐要求下，这5种方案对于完善林业行政执法来说的选择优势程度。选择优势程度从大到小依次为：完善执法依据、规范执法内容、落实执法保障、强化执法力量和优化执法环境(见表2)。

2.1 执法依据和执法内容应当作为完善林业行政执法工作的重中之重

第一，现行林业法律的位阶无法保障林业行政执法有效依法治林。林业法律最初制定的历史背景是我国大力进行经济发展的时期[3]，法律的制定多为保障国家经济的有序高速发展，加之受到当时立法技术落后和人们对资源可持续发展认识程度不足的影响，必然导致林业法律在我国整个法律体系中的法律位阶较低。而全面停伐政策的实施，又对林业行政部门依据林业法律进行执法的执法强制性、执法严肃性、执法监督与追责机制等方面提出了更高层次的要求。因此，林业法律的位阶在执法依据上影响了全面停伐背景下林业行政执法的完善。

第二，现行林业法律的立法宗旨不利于林业资源的可持续发展[3-4]。我国现行涉及森林资源保护和林业行政执法的法律法规有很多，比如《森林法》、《森林法实施条例》、《环境保护法》、《林业行政处罚听证规则》、《森林防火条例》、《违反森林法行政处罚暂行办法》、《林业行政执法监督办法》等100多部法律法规和部门规章。各地方政府也制定了相应的法规规章，比如《黑龙江省森林管理条例》、《哈尔滨市林地林木管理条例》等。但是这些林业法律的发布时间较早，近年修订或修正过的法律很少，修订内容也不涉及当前林业政策要求的内容，在立法宗旨上还是较多侧重保障森林资源作为木材的经济效益，这显然与全面停伐政策的要求不适宜，不利于林业行政执法在全面停伐政策的要求下来保障林业资源的可持续发展。

图1 层次结构模型

第三，林业法律的立法技术落后使林业行政执法起不到警示惩戒作用。落后性主要体现为执法力度轻、执法形式单一且执法效果较差[5]。现有的执法方式主要是强制、命令、计划、处罚等，这些方式在本质上都可以用"强制"来概括，这种强制被动型的执法方式使执法效果缺乏长效性和持续性，停留在出现一次问题解决一次问题的层面，不仅没能从思想源头提高对停伐政策的认识，反而滋生了罚款解决一切的想法。例如《黑龙江省森林保护管理条例》第三十八条第二款的规定，只就盗伐或毁坏的林木依经济价值规定了罚金，并未考虑到森林的生态价值。对破坏停伐政策实施和违反停伐政策要求行为的处罚力度，难以弥补直接的森林经济损失和林业资源破坏引起的生态价值损失，这种只处罚金的处罚方式也难以达到全面停伐保护森林资源的惩戒作用。

第四，现行的林业法律缺少配套全面停伐政策实施的补偿政策和转型引导。天然林全面停伐政策的实施，对林区居民、林产企业和林资城市都带来重大改变，尤其在经济收入方面，全面停伐直接使木材相关产业减收、影响林区地方财政收入、造成各森工企业固定性支出缺口等[6-7]。经济效益的冲击影响着林区居民、林产企业和林资城市的发展，也影响着大家参与林业行政执法活动的自觉性和对林业行政执法活动的正确认识。因此，在林业法律中增加配套全面停伐政策实施的补偿政策和转型引导，有利于基层林区群众在思想上真正接受全面停伐政策，进一步完善林业行政执法工作。

第五，执法内容是林业行政执法的落脚点，只有规范的执法内容，才能充分发挥国家政策和林业法律的积极作用。林业行政执法的执法理念、处罚力度、具体方式、强制性程度影响林业行政执法活动的严肃性，也影响执法对象参与行政执法活动的积极性，不规范的执法内容会使执法对象产生排斥心理，导致产生“良法”也成“恶法”的错误认识。

2.2 执法保障和执法力量的作用不容忽视

第一，执法保障方面主要是针对林业行政执法主体来说的监督机制和追责机制不健全。执法行为的监督机制和责任机制强调内部管理和外部监督的统一、行使公权力和承担执法责任的统一。

第二，执法力量包括执法机构和执法人员两方面。林业行政执法机构存在执法权交叉的现象，而执法权交叉的不良后果就是多头执法和推诿执法这两个极端，也会导致执法效率低下。尤其在出现问题执法时，执法权交叉，则更难做到及时问责、全面问责和具体问责。林业行政执法人员存在的主要问题是基层执法人员受教育层次不高、法律素养较差、基层执法力量建设薄弱、有效执法力量较少等[8]；因林业行政执法工作的执法战线长，执法需求大，更显有效的执法力量捉襟见肘。而执法人员的综合素质较差又引申出执法人员选拔、执法资格审查、执法人员培训等问题。考虑到执法关系两方的受教育程度和法治意识水平不同，以及执法产生的利益冲突，强化执法力量的作用在整个林业行政执法完善工作中的意义不可小觑。

3 对策与建议

3.1 全面停伐背景下完善林业行政执法依据

完善的执法依据是行政执法规范化的重要保障，通过层次分析的结果，提出以下具体路径。

第一，提升林业法律位阶转变立法宗旨。目前，《森林法》是全国人大常委会制定的一般法律，定位为行业法或者行政性法律。随着全面停伐政策的实施，应将作为环境保护和生态文明建设核心法律依据的《森林法》的法律位阶提升至由全国人大制定的基本法律的位置。林业法律的立法目的也应该从利用向保护转变，体现科技兴林、科技治林，强调公众参与森林资源保护和管理、参与林业行政执法监督和追责的重要作用的立法态度。还应在总则中，明文规定政府和林业行政执法主体的法律责任，例如地方各级人民政府应当对本辖区的森林资源质量负责；对破坏森林资源和影响国家林业政策实施的行为，政府应当依法采取有效措施,予以纠正和处置等[9]。

第二，增加森林犯罪的违法成本。在做出具体处罚时要综合考虑全面停伐的政策背景，结合停伐后当地经济社会发展水平、执法对象承受能力和消除社会危害是否及时等因素来适当加大处罚力度；在全面停伐后的具体处罚中还可引入第三方机构对被毁森林经济价值、生态价值、社会价值等进行的评估核算，做到执法精准化来增加违法成本；还可采用植树或参与护林的方式，增加处罚形式，多角度符合全面停伐政策在生态保护方面的要求。对于造成严重后果的森林犯罪，适当提高确定犯罪行为的标准，以扩大和加重对盗伐、滥伐林木犯罪行为的刑罚。

第三，制定新的执法依据完善林业法律体系。首先，制定保障全面停伐的法律规范或者全面保护天然林资源的法律规范。保护天然林的法律在现有林业法律的基础上，至少还应该包括以下几个部分：一是包含针对天然林资源的保护条例，全面停伐政策旨在保护天然林资源，因此应当在条例中着重明确天然林的生态价值，鲜明针对天然林保护的立法宗旨。二是包含林业行政部门监管机制和责任机制的条例，全面停伐后的林业行政执法重在引导群众停伐护林，突显了执法主体的引导能动作用；因此应当通过立法来强化执法主体的内部监督和上下级部门间的监管指导工作，利用执法追责机制，强化林业行政执法部门的责任意识。该部分条例还应规定林业行政执法人员的职业素养和法律素养应该达到的程度，以保证不会因为执法人员的自身问题，损害天然林保护的司法保障。三是包含明确全面停伐后林业行政各部门具体权责义务的条例，在条例中要注重分权-协调-汇报的畅通有效，也要注重对天然林保护相关法律的宣传和普及。四是包含全面停伐后对天然林破坏的惩处条例，对惩处进行合理规定，可在适当程度上加大处罚力度。五是包含全面停伐后天然林保护行政奖励的条例，通过对积极护林育林的单位和个人进行奖励，来刺激对天然林保护意识的提高。另外，利用地方规章结合当地实际情况，以成文法的形式保障森林生态补偿和林区经济转型等，并且引导林产企业和林资城市在全面停止天然林商业性采伐后的发展，避免因停伐出现林产企业倒闭、大量就业岗位消失、林资城市经济发展崩溃等社会问题[10]。

3.2 全面停伐背景下规范林业行政执法内容

林业行政执法内容的规范性，决定了林业法律和国家政策能否真正发挥作用。

第一，改变执法理念和执法方式。全面停伐政策的实施，改变了林业行政执法主体在森林资源保护方面的执法要求，因此应该强化执法主体的公民赋权意识、程序意识和公正意识，强调管理与服务并重，改变执法理念。在执法方式上，要注意在执法严格的同时充分利用指导、教育等非权力性的柔性执法方式，来改善行政执法的紧张关系，缓和双方冲突，实现高效良性执法。同时，林业行政执法工作的执法理念和执法方式，在全面停伐的背景下还应逐步落实2017年初国家制定《推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案》的要求。首先，林业行政执法信息及时公开，做到透明化；其次，林业行政执法人员在执法前主动表明身份，以积极执法和接受社会监督；再次，利用执法记录仪和建立电子执法文档的方式，全过程记录每一项林业行政执法工作，并按照不同的行政执法行为分类存档，保证执法工作的每个环节都可循可查。

第二，转变执法结果。全面停伐政策的实施，要求执法结果向奖惩合一结合教育的模式转型，林业行政执法的工作重点也应该由处罚违法向奖励保护转型。在处理违法行为的同时进行普法教育，在奖励保护森林资源行为的同时消除潜在的森林违法可能，将“堵”变为“防”、变为“疏”。同时，利用媒体资源和网络平台，对影响较大的案件进行公开通报，既保证执法信息透明化，又加强法治宣传，提高法治意识。

第三，培养群众的监督追责意识。全面停伐政策的实施，重点在于对森林资源的保护，而最坚实的保护力量来自基层群众。因此在全面停伐后要积极同基层群众开展座谈会，强化交流，在提高群众政策参与度的同时，培养群众对林业行政执法工作的监督追责意识。一是可以进行普法宣传，二是面对面了解基层群众在林业法律法规政策实施方面的困惑和困难，三是听取群众对于林业行政执法工作的意见，四是积极主动要求群众对执法工作进行监督和追责。

3.3 全面停伐背景下完善林业行政执法的其他路径

执法依据和执法内容是全面停伐政策背景下完善林业行政执法活动的主要方面，此外，对执法保障、执法力量、执法环境的改进功效也不容忽视。

第一，整合执法机构。为保障全面停伐政策的高效推进，在林业行政执法的执法权上做到由分散到集中，在执法机构的设置上做到由层级复杂到综合执法的整合。在明晰各执法主体责任和权利的同时，地方各部门也要在明确自身的法律责任和执法范围、执法权限，以减少林业执法中的互相推矮、互相扯皮和执法权滥用。

第二，规范选拔机制。全面停伐政策的实施，要求严格规范林业行政执法人员的选拔机制。因此在选拔中应具体规定执法人员的学历层次和法律素养要求，严格执法资格认证制度，禁止合同工和临时工执法[11]。对执法资格进行年检，引入年度执法情况综述及评价，参与培训的种类、次数和培训成绩等检查项目。对于不合格的行政执法人员，收回行政执法权。

第三，加强专业培训。全面停伐政策实施后的行政执法，要求执法人员有更科学的执法技术和更高的法律素养，因此要强化对林业行政执法人员的专业培训。培训内容包括法律素养培训、国家政策解读培训和执法技术培训等。培训方式可以采用定期业务培训和针对政策培训的结合式，这样既保障了日常业务学习，也对新出台的法律法规和政策进行了及时学习。培训过程中，注重不同林区行政执法力量和不同层级行政执法力量之间的交流，做到经验教训的互相学习借鉴。在培训之后进行测评，成绩合格者颁发培训合格证书。

第四，优化执法环境。对于行政执法主体来说，除了约束公权力以外，改善执法环境，适当提高执法人员的福利待遇，也可以激励执法人员认真对待执法权。

在全面停止天然林商业性采伐的新林业政策背景下，完善林业行政执法工作不能一蹴而就。笔者研究得出现阶段林业行政执法活动亟待解决的问题并提出完善路径，具有重要的现实意义，不但有利于林业新政策的实施，同时以林业行政执法活动作为引导，也有助于林区经济在天然林资源由利用到可持续发展的平稳过渡。

[1] 谢安英．林业行政执法存在的问题及解决对策[J]．现代农业科技，2013(23)：178-179．

[2] 张晓梅，李成程，肖思瑶．员工工作倦怠与工作投入的整合研究：以黑龙江森工林业局为例[J]．林业经济问题，2016，36(3)：193-196．

[3] 张兰，王世进．我国森林法价值理念的历史嬗变与森林法的修改[J]．世界林业研究，2011，24(4)：13-18．

[4] 杨朝霞．我国《森林法》立法目的之反思与重构[J]．法学杂志，2011，32(2)：127-129．

[5] 张蕾．《森林法》及《森林法实施条例》的特点及执法的几个相关问题[J]．林业经济，2001(6)：10-16．

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[8] 陈柯．林业改革与基层林业组织建设[J]．青海社会科学，2012(4)：46-48．

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[10] 韩竺君，刘风平．全面停伐后黑龙江省国有林区不同类型家庭收入结构的变动[J]．中国林业经济，2016(2)：107-110.

[11] 朱美娟．现行森林法制的不足与完善探讨[J]．湖北林业科技，2006(2)：53-55．

Path Analysis of Perfecting Forestry Administration Law Enforcement under the Background of Full Stop Commercial Logging Policy//

Zhou Ziyu, Hai Zihan

(Northeast Forestry University, Harbin 150040, P. R. China)

//Journal of Northeast Forestry University，2017,45(8)：105-109.

The full stop commercial logging policy marks China’s forestry from timber use to resource sustainable development, the use of wood as the main forestry legal system and with it will undergo major changes and adjustments. Under the background of the full stop commercial logging policy using the analytic hierarchy process, we established the models on index of law enforcement basis, content of law enforcement, power of law enforcement and protection of law enforcement to analyze the influencing factors of forestry administrative law enforcement. There are two aspects to improve the focus, one is to increase the forestry law to enforce based, and the other is to reform the content of the forestry law to enforce valid. According to the results, the model proposed could improve the path of forestry administrative law enforcement．

Full stop commercial logging policy； Forestry administration law enforcement； Analytic hierarchy process

周孜予，女，1980年6月生，东北林业大学文法学院，副教授。E-mail：331258770@qq.com。

2017年4月12日。

S750；DF463；C931.2

1)中央高校基本科研业务费创新团队项目(2572015EC02);林业软科学项目(2017-R23)。

责任编辑：戴芳天。