我国大学章程实施的现状及影响因素分析

2017-09-03李梦晓

环渤海经济瞭望 2017年7期

◆李梦晓

我国大学章程实施的现状及影响因素分析

◆李梦晓

目前大学章程的制定是我国依法治校，推进高校治理能力改革，进行高校去行政化和建设新型大学制度的重要举措。我国大部分公立高校已经制定并核准了各自的大学章程。但大学章程的实施状况和效果并不容乐观。我国大学章程实施中存在的困难有：权利惯性问题;师生对于大学章程缺乏价值认同的问题;大学章程的实施中师生存在认识误区的问题。

大学章程；去行政化价值认同

一、我国大学章程制定的意义

大学章程是现代大学设立的必不可少的条件，是大学的立校之本，也是依法治校的需要。

大学章程是在我国实行“依法治国”的政策浪潮下，为了实现大学的独立法人地位，给予大学更多的自主权和自治权而制定的一个规范性文件。大学章程是以条文形式对学校的重大事项，如性质，宗旨，举办者，基本制度，任务，组织结构，教职工，学生及校友，社会服务，资产管理等做出全面规定所形成的规范性文件，具有自治性，是大学的“母法”，也是大学一切活动的法律依据。大学章程的制定给内部决策提供了更多法律依据，也促进了内部的结构优化从而达到推动学校全面改革的目的。“依法治校”的核心就在于制度大学章程。大学章程是大学作为独立法人组织所需的必备且基础的文件和条件。大学章程的制定是为了实现大学办学自主，是为了建立现代大学制度、体现大学精神。

大学章程是我国大学建立现代大学制度的主要途径。现代大学制度的核心是在国家宏观调控的前提下，给予大学适度的自主权，使大学面向社会，依法办学，科学管理。在于如何处理好外部与内部的关系。从外部层面上来说，大学如何处理好与政府和社会的关系。从内部层面上来说大学应如何处理好大学内部的校长负责、教授治学、民主管理之间的平衡。大学章程能够为学校的自主管理和依法治校提供保障。

我国的大学章程是以文本形式明确规定了大学的组织规章程序和办事条例，规范了学校管理的基本问题和重要事项。作为大学的“宪法”，是连接了国家法律法规和大学具体实施措施和规章制度。大学章程体现了国家办学的一致和大学自主办学的内在规律，是政府、社会和高校在责任、权力、利益方面的统一。大学章程的自治性，法制性和规范性是其特点。

截止到2017年1月16日，《全面推进依法治校实施纲要》提出的大学“一校一章程”的最后一批高校章程完成了核准，比预定的2015年底前的预期晚了一年。但我国大部分高校已经制订并核准了相应的大学章程。但由于大学章程刚刚制定，其中还有很多不完善的部分，实施过程中还有很多问题需要我们逐一解决。现有章程实施的状况，以及影响我国大学章程实施的相关因素，是本文所要讨论的问题。

二、我国大学章程实施的现状

为了调查大学章程在各部属高校中的实施状况，笔者通过对各大学的官方网站进行相关信息检索和对教育部高等学校章程核准书的检索。收集各大学的大学章程的公布时间、最后一次提及大学章程相关文件的时间以及与大学章程相关的配套政策及文件，总结出得出下图（图表1）。在102个学校的官方网站中有31%的学校只能找到大学章程这一个文件，并无其他的相关文件和后续有关大学章程应用的信息。28%的学校在大学章程公开后的半个月之内还能找到与大学章程相关的文件，多数是教育部颁发的大学章程核准书。14%的学校能够在大学章程颁布后的半年内找到与大学章程相关的文件，而在一年内仍能找到的学校数下降到了10%。即59%的部属高校只会在大学章程颁布时有所参与。只有41%的部属高校会在之后的政策文件中运用或提及大学章程。

图表 1 ：部属高校大学章程实施时间

这说明在制定和核准大学章程之后许多大学并没有真正运用章程作为大学基本法的实践地位。而只是在完成教育部的任务之后就将章程束之高阁。例如某校于2015年7月10日已通过教育部核准了大学章程。截至2017年6月，该校官网上能找到的与章程相关的文件只有2016年3月7日发布的《某大学授权委托书管理规程》。部分学校会成立大学章程专门网站，部分学校会颁发相应的英文版大学章程，少量学校会组织学生和老师进行对大学章程的学习。而部分学校在颁布了大学章程之后也并没有发挥大学章程的指导意义，例如某大学于2013年颁布了大学章程，而在2016年修订学生团体章程和董事会章程时并没有出现大学章程以及遵守大学章程的字样。有很大一部分大学仅仅把制定章程当成是大学设置的如校徽校训一样的必要因素, 在运行中却远未发挥章程对于大学管理的作用, 未能发挥其保障大学学术自由、大学自治的功能。

三、我国大学章程实施过程中的影响因素

现行的大学章程依旧有很多问题，首先,现行的大学章程是自上而下的强制行政命令下的产物，高校本身并没有足够的思想基础和准备。这必然导致大学章程的实施困境。其次与大学章程的法律性质不明确，法律效力低，高校师生法律意识缺乏有关。在大学内部也存在权力惯性的问题。

（一）大学章程实施中存在的认识误区。大学章程的实施过程中存在着重形式而轻实践的情况。部分高校认为大学章程的存在本身就等同于章程已实施，这种认识导致大学章程制定完毕即意味着终结。由于大学章程不具有强制执行力，即使大学章程经过教育主管部门的核准后具有准法律效力，另一些人依旧错误地认为大学章程不具有可实施性。此外，人们通常认为大学章程是对高校的根本制度和根本任务做出规定，而不是高校的内部机构的规定和具有可操作性的实施制度。且认为大学章程不具备直接的约束力。该条使得部分师生误以为大学章程的性质定义为稳定的，不会轻易改变的章程，只有在重大事件发生时才会有所改变。这种认识上的偏差严重影响着章程的实施。大学章程实施中出现的问题源于利益相关者对于大学章程的认识不足，也就是对于建立中国特色现代化制度的目标理解不充分。而这一目标的建立是以大学章程为契机的。所以，对中国特色现代大学制度的深刻理解是大学章程实施的关键。此外，大学章程的顺利实施需要校内外各层次利益相关者的理解与支持。

（二）高校师生对于大学章程缺乏价值认同。大学章程发挥作用的前提是价值认同，师生只有认同了大学章程的法律效力和价值才能使大学章程发挥其积极作用。大学章程成为不具有可实施性的行政命令的产物的原因是缺乏价值认同。而深层次的原因在于对依法治校理念的缺乏认识。除了认识的缺乏以外，师生对大学章程的重视程度也不足，对章程的学习流于形式，应付了事，缺乏深入研究者。然而这一现状的改变需要长时间的潜移默化。与国外大学章程相比，我国的大学章程第一次制定，有许多不完善的部分，法律效力并不清晰，这使得章程实施的过程中障碍重重。我国的大学章程虽然是通过《高等教育法》所规定的具有法律效力但却缺乏相关机构的认可和支持，师生和高校行政人员更是缺乏使用章程的法律意识。

国外的大学章程由来已久，大多源于国家的法律法规，这使得国外大学具有独立的法人地位。国外大学的章程是由大学自主制定的，是大学内部自主管理的最有力也最基础的法律依据。此外，大学章程不是如校训一样稳定不变的，而是频繁根据现实状况而不断修订的。”我国的大学章程还相当不完善，更需要在实践中进行修订。例如Z大学章程的附录中第七十八条：“学校发生分立、合并或其他重大事项变化时，依据章程制定的程序，对章程进行修订”。然而大学章程中缺乏修订相关的法案。缺乏修订的具体办法和实施机构，难以真正执行。如果章程不能被及时的细化和修订，章程的执行力和法律效力将会被大大减弱。

（三）我国大学章程实施中存在权利惯性。“权力惯性”是指：当权者的一些权力行为方式在较大的空间范围内扩张、较长的时间范围内延续，并且在频率上不断重复，从而形成了较为稳固、难以打破的权力形态。在对1509名高校教职工进行问卷调查时，有59.6%的教职工认为是权力惯性导致了大学章程的实施问题。制度路径依赖理论认为：人类社会由于模式经营、学习效应、协调效应、适应性预期以及既得利益约束等因素，使制度变迁一旦形成惯性，它就会在发展中自我强化，而人们会对制度变换的轨迹形成依赖。由于各大高校已存在一条较为根深蒂固的权利惯性，想要打破这个路径转而向着新的大学章程及相关路径转移势必会遇到各种阻碍。而大学章程的制定、颁布、实施、修订、创新是一种典型的制度变迁，因此这种制度模式和权力分配方式会逐渐固化并形成新的依赖路径，并因此可以推进我国高校的治理改革。现阶段我国大学章程的推动力主要源自国家和行政相关部门的外部推动，内部由教师和学生等的推动力明显不足。这样的现状下，大学章程对于行政执行力的依赖就不可避免。