在绩效项目的监控管理中加入预警机制及其运用的探讨

陈莹

摘要：绩效管理模式从2010年开始推广以来，在预算项目绩效评价上已形成了一套完善的体系。但在绩效监控管理方面，目前仍处在完善监控方法阶段。特别在具体的工作开展中，各绩效项目也普遍存在重结果轻过程的现象。本文就绩效项目的监控方法进行探讨，运用绩效信息，引入预警修正机制，确保绩效目标如期高效地实现。

关键词：绩效监控；预警修正机制；绩效信息；专家库

预算绩效管理是一个由绩效目标管理、绩效运行监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价反馈管理共同组成的综合系统。经过几年的探索，预算项目在目标管理、绩效评价管理上已形成了一套完善的体系，如运用PART项目评级工具，将绩效目标管理融入部门预算编制“二上二下”的各个环节等。但在绩效监控管理方面，也就是过程控制方面仍然十分薄弱。各绩效项目重结果轻过程的现象普遍存在。因此，为了更好地实现绩效目标，保证绩效项目地有序运行，完善绩效监控方法显得更为迫切。

一、绩效项目监控管理的意义及我国现状

如果说绩效评价是一种对结果的考核，那么绩效监控就属于过程考核，在过程中发现预算执行中存在的潜在问题，做到规范管理，及时纠偏。即绩效监控管理的作用是通过监控的有效性和成果的权威性，实现绩效监控成果的有效转化：一是转化成为政府和领导掌握情况，科学决策的重要依据；二是转化成为财政资金安排，使用方向的重要依据；三是转化成为落实绩效责任的重要依据；四是转化成为制度层面进行有效完善的重要依据；五是转化成为相关单位和有关人员工作目标任务考核的重要依据。因此，如何完善绩效监控管理对绩效目标的实现具有重要的意义。

目前，我国在对项目实施过程中的监控管理作用非常有限，经财政专员办对各地方预算执行绩效监控的调研显示，多数地方预算执行监控工作仍处于起步阶段，存在绩效理念普及不足、指标体系建设不足、人员队全建设不足等多方面问题，多数地方政府采用的监控管理方式为自我评价，无法客观、公正、有效地反映项目的绩效运行情况。长此以往，没有监控管理的绩效体系将产生偏离。

二、在绩效监控管理中建立预警修正机制

（一）建立含预警修正机制的监控管理模式

在预算绩效管理模式下，政府支出以“结果”为导向，而“结果”在支出之前就以“绩效目标”的形式明确了，有目标和结果，自然延伸出过程控制的环节，在绩效监控管理中建立预警和修正机制将是过程控制的重要环节，它能提前评估并有效发现绩效运行过程中的不稳定因素，及时向实施者提出预警，便于实施者能及早发行问题，做出改善工作，使得绩效运行朝着明确的目标推进。（见图1）

该流程图将绩效项目分成两部分执行，一部分由项目执行部门负责绩效项目的日常实施开展，收集必要的绩效信息。另一部分由项目监控小组对监控项目的阶段性运行情况进行过程监控，分析项目运行情况，是否触发预警指标。对于触发预警指标的项目，从触发原因、触发指标上进行分析汇总，制定项目修正方案并及时反馈至项目执行部门，直至项目达到设立的绩效目标为止。

（二）监控流程中预警指标的构建

1.定期采集绩效信息

绩效信息产生于绩效评估，同时又作用于绩效管理和绩效监控，它包括一系列的定时数据和统计数据，包括财务信息和非财务信息。有效的绩效信息能消除监控小组与项目执行部门之间的信息不对称。因此，提取出有助于预警测算的绩效信息是实行绩效监控管理流程的基础。

2.预警指标的构建

目前，我国绩效项目的主要评价方法为平衡计分卡（BSC），它既注重长期战略和短期目标的紧密联系，又侧重过程性指标和结果性指标的综合运用。平衡计分卡评分体系涵盖四大领域：财务层面、内部运营层面、客户层面、学习成长层面。为了服务于绩效项目的评价体系，加入预警模式的绩效项目监控管理体系也在平衡计分卡的基础上进行改进运用，在四大领域上建立预警指标，汇总分析后进行修正管理。（见表1）

各项预警指标围绕平衡计分卡的四大领域选取，在每一个层面都分为制度建设方面和数量指标方面，每个层面都采取定性和定量相结合的分析方法。采用此种分析方法的优点是，对于某些绩效项目，其绩效目标是以政府公益事业为主，在结果方面的量化指标不易取得，若单纯依靠数量指标进行监控评价，只能对结果产生误导，不能反映项目的真实情况。因此引入定量分析，由专家组或专业人才通过调研、考察等方式，分别汇总意见，最后获得尽量客观公正的监控结果。

在指標选取方面，要求选取能够反映项目运行情况的关键性指标（KPI），并且选取应遵循SMART原则，即具体性（Specific）、可度量性（Measurable）、可实现性（Attainable）、相关性（Relevant）、时限性（Time-bound）。指标权重的设置方面，应根据项目的资金性质和使用方向制定不同的指标权重。应固化一批定量指标的权重，灵活变动一些定性指标权重，特别是要防止指标权重单一的现象出现。在反馈流程方面，应建立顺畅的信息反馈机制。各监控小组应该定期将监控结果进行评估，评估模式可采用引入第三方评价机构，如专家组评估等方式，不应局限于单位自评。发现项目执行中出现偏离或缺陷的，应有针对性地制定改进方案，从而促进绩效目标的实现。

（三）国内优秀的监控管理经验

海南省财政厅在绩效管理方面一直处于全国绩效建设的前列。2011年海南省财政厅就开始探索绩效运行监控模式，并设计绩效监控分析框架。根据预算执行的关键点，设计了《项目绩效监控分析表》，确定了16个监控要点，涵盖项目计划、项目进度、资金管理等各方面，逐步形成项目管理和绩效监督分析互动循环的机制发现目标偏离及时修正。

贵州省财政厅在“新型社区 温馨家园”社区公益性事业实事项目中，通过加强政府重视程度、邀请省市专家制定监控指标体系、部门协同，明确资金落实情况以及督查整改等一系列监控工作，实现了在项目运行的事前、事中和事后三个阶段进行全过程监控管理，为确保绩效目标奠定了良好的基础，也为绩效监控工作的开展探索有效经验。

分析以上两项优秀的监控管理经验，海南省建立了全面的监控管理分析框架，贵州省的某项目引进专家制定指标体系，协同各部门共同进行项目监控管理，这些都是绩效监控管理不断完善进步的一面，但两项案例的监控主体都局限于自行监控，若是能在监控主体上引入第三方机构，相信监控结果会更为客观准确。

三、运用预警机制的监控管理模式可能面临的局限

运用预警机制的绩效监控管理模式，其首要原则就是绩效监控过程的客观性。因此，采用单位自评和专家互评的模式能较为准确地实现监控管理。根据财政部科学研究所对财政管理实践进行的调查所示，还有很大一部份的省本级没有绩效评价中介机构库，没有绩效评价专家库。这都说明我国目前在绩效过程监控中引入外部评价机构进行监督评价的作用还非常有限。若能实现以省级专家库为支撑，国家专家库为枢纽建立全国专家资源共享体系，统一规则、协同管理，定能更好地实现绩效项目的监控和完善。

参考文献：

[1]杨玉霞.中国政府预算改革及其绩效评价[M].北京师范大学出版社，2011.

[2]中华人民共和国财政部预算司编著.中国预算绩效管理探索与实践[M].经济科学出版社，2013.

[3]张欣.绩效运行监控之道[J].新理财，2016（05）.

[4]海南省财政厅.实施绩效监控 确保目标不偏航[J].中国财政，2012（9）.

（作者单位：中共福建省委宣传部《福建通讯》杂志社）