我国构建旅游法治环境的现状、问题与对策

李爽

我国的社会经济高速发展带动了旅游产业的迅猛进步，而随着旅游人口基数的增大和旅游行业从业者的不断增多，旅游法治环境的问题也不断暴露和显现出来。近年来旅游行业当中出现的诸多如导游辱客、天价消费、打人等恶性事件不断挑战司法底线，而三十年的法制发展过程当中我国旅游法治环境仍然处于“幼发期”，应对种种旅游乱象需要法制建设积极做出处理。本文将通过旅游法治环境的分析，探究出健全法治社会的旅游业发展前景。

前言

旅游法治环境的建设及时游客和旅游经营者利益的基本保障又是我国旅游经济发展的重要前提。现阶段旅游法治环境的建设还不尽如人意，笔者对部分旅游城市的法治环境发展进行了分析，论证出法治环境的建设需要全社会共同的努力。，一个缺少法治建设的旅游区是无法从根本上保障游客权益的，一旦丧失了保障游客权益的原则，地区旅游经济和社会进步就都成为一句空话。

一、旅游业的法治发展和法治环境现状

（一）我国旅游立法历程回顾

早在1950年，国务院就颁发了《旅行社管理暂行条例》，建国之初，百废待兴，旅游行业尚未发展之时，该条例作为第一部专门应用于旅游行业的法律法规，为旅游行业的发展提出了规范，并对后来的司法建设打好基础。

1999年-2002年三年之间，国务院根据旅游环境的变化相继颁布了《导游人员管理条例》《导游人员管理实施办法》以及《中国公民出国旅游管理办法》，拓宽了法律的面向，使法治建设更加具有全面具体的特点。在此基础上，各地方性的法律法规也相继出台，如海南省1995年颁布的《海南旅游业管理条例》就標志着中国地方法治管理旅游立法正式出现，此后广东、陕西、江苏、贵州等省份也相继出台了相关的旅游管理条例，旅游立法环境蔚为大观。

从三十年的旅游法治环境发展当中我们不难发现，虽然旅游立法环境一片欣欣向荣，但是旅游行业暗里波涛汹涌，法律法规的制定仍然处在“幼发期”，具体表现中具有十分不健全的特点。一般来说，旅游立法需要三个层次的共同支持，第一层次是人大常委制定的旅游相关法律，但很遗憾的是我国目前尚未出台直接的旅游法，与之相近的只有1986年颁发的《中华人民共和国出入境管理法》，在旅游业的诸多问题的处理当中，缺少法律条文的支持；第二层次是全国性法规，由国务院制定，如2007年起开始执行的《旅游投诉处理办法》就属于这一层级；第三层次是地方性的旅游法规，前文当中提到海南、广东等省份出台的法规属于这一层级。从中可以看出，最具有效力和执行力的第一层级，我国尚未有明确的统一的条款，而地方性法规往往存在内容凌乱、消费者维权艰难等现象。这是我国旅游行业多年痼疾，亟待解决。而直到2013年，我国才正式出台了直接的旅游法——《中华人民共和国旅游法》，标志着旅游法治环境建设迈向正轨。

（二）旅游法治环境中执法现状

我国旅游法治的执法主体是各级政府当中的旅游行政主管部门，此外，一些法律法规授权的行政机关也具有执法权力，同时承担执法义务。对于相关法律法规当中关于执法权力的规定主要表现在规范旅游市场、引导正当合法经营；检查监督旅游市场的发展状况；当旅游消费者与经营者出现纠纷时执法机关有义务进行协调这三个方面。

（三）旅游法治环境中司法现状

在旅游纠纷发生之后，消费者进行消费维权的过程中往往存在审判期限长、缺乏公正性、诉讼成本高的特性，究其原因，主要是由于旅游者流动性大、设计范围广以及缺少相应的法律条文支持所导致的。而在司法过程当中，旅游纠纷一般以民事纠纷为主，间或有刑事案件。而近年来交通安全问题也成为司法过程当中一大棘手的问题。此外，部分旅游案件由于牵涉领域较广，无法确定其适用法律，也不能够做到司法公正。这些问题都为旅游司法的公正性提出了严峻的挑战。

二、见微知著——以娄底市和桂林市为例看待现今旅游地区的法治建设

（一）伊春市的旅游法治环境发展

伊春市是黑龙江省最著名的地级市之一，其地名命名为黑龙江省东北部汤旺河和伊春河的合成，具有十分丰富的自然旅游资源，是黑龙江省著名的旅游城市，伊春市的红松原始林为世界红松原始林面积之最，有着“天然氧吧”的美誉。从2007年开始，伊春市先后多次获得“世界十佳和谐城市”称号。伊春市旅游资源突出，旅游环境良好，旅游经济发展是该城市经济发展的重要来源之一。然而伊春市的以往的旅游法治环境建设却存在着一些问题。首先，作为地级市，伊春市没有立法权，只能依托旅游局制定规范性文件来实现，但是作为旅游行业众多问题当中，依靠规范性文件的制定进行法治建设显得杯水车薪，无法满足旅游行业当中诸多要求。因此伊春市旅游法治环境的主要问题就体现出来了。首先，法规制定缺少配套体系的执行，伊春市的法治规划需要根据黑龙江省的相关规划进行，因此如酒店、车辆、购物等方面的重新规划受到了束缚，同时机制相对不够灵活，缺乏有效的配套体系执行；其次，法治建设的速度过于缓慢，俗话说“上有政策下有对策”，旅游行业的法规制定速度只能无线接近旅游环境中问题出现的速度，而经过对伊春市的旅游法规进行梳理后发现，该城市法规制定的速度与旅游经济发展速度有着相当严重的脱节。

（二）伊春市的法治建设和伊春精神

经过六十年林区开发的经验，伊春市沉淀出了以“创业、奉献、创新、包容”为主的伊春精神，并由此精神积极开展伊春市的法治建设，同时提出了文明和谐、美丽富庶的发展目标规划。为了实现这一目标，伊春市从执法、司法和守法等几个环节开展了治理工作。对于旅游环境来说，对于旅游当中存在的违规违法行为严查深究是执法工作者所必须践行的职责，而构建起旅游秩序，则是手滑大环境中的积极转变。

三、我国旅游法治环境建设过程中遇到的问题

通过伊春市在大力发展旅游经济时法治环境建设当中仍旧存在的不足和亟待解决的问题可以看出，目前我国大的旅游环境当中，法治环境的建设问题与上述个例的情况别无二致，其中主要的法治环境困境主要体现在以下几个方面。

（一）旅游城市缺少法律体系完善

作为旅游城市，其行政地位决定了其不具备立法权力，只能通过行政法规的制定来实现旅游法治环境的建立，伊春市在这方面所做出的努力有目共睹。但是地方性法规缺乏全面性和执行效力，无法应对层出不穷的旅游问题。在法治环境建设的过程中，由于缺少相关完善的法律体系，导致执法和司法层面也存在着相应的矛盾，甚至会出现对于某些纠纷或者恶性事件，缺少处理先例，因而选择不处理的情况。匮乏的法律体系建设在《旅游法》出台后已经有所改善。

（二）旅游环境中缺乏法律意识的普及

旅游行业的从业者普遍法律意识淡薄，在旅游经营者的经营过程中急功近利的现象比比皆是，例如前不久出现的各种“天价”消费事件，恰恰证明了经营者无视服务无视法律的特点，从中可以看出部分旅游城市在进行法治环境建设的过程中，忽略了普法教育。

（三）对于旅游中存在的纠纷和违规现象执法能力稍显薄弱

此外，某些旅游城市在对旅游过程中出现的恶性事件的处理方式不沟妥当，甚至还存在旅游执法不及时不作为的情况，这表明某些旅游城市的法治建设缺乏规范，同时执法人员缺乏严肃客观的执法能力，无法通过严格执法完成旅游法治环境的构建。

四、我国构建旅游法治环境的主要策略

（一）促进旅游法的制定与实施

我国与2013年4月25日正式出台了旅游基本法——《中华人民共和国旅游法》（以下简称《旅游法》），填补了过去旅游法律法规制定当中第一层级的空白。《旅游法》的制定除了是我国法制发展过程中具有里程碑意义的大事之外，也对于旅游的相关内容给出了明确的解释和规定，其内容特性更加全面、科学，具有极强的指导性。在促进我国旅游行业发展和保障旅游行业利益方面具有突出贡献。其贡献体现在其所具有的三大特色：《旅游法》是旅游业的综合法，又是保障旅游者合法权益的人本法，同时还是现行法规和国际同行做法相连接的衔接法。因此在我国旅游法治环境的构建当中，需要充分利用《旅游法》制定所带来的效益，首先抓紧法规制度的配套设施建设，为《旅游法》的具体实施打好基础，同时把握旅游市场规则，依据《旅游法》相关规定规范旅游市场秩序。此外，还需要明确旅游法治的主管部门职责，提高行政水平。

（二）完善执法机制和纠纷解决机制

执法制度需要依托《旅游法》的规定积极构建，对于以往旅游环境当中存在的维权困难、维权成本过高等现象要积极予以解决。首先，执法机构需要建立起旅游突发事件的应对机制，对于旅游过程中的突发情况要第一时间做出反应和应对决策，快速处置，避免拖延。同时对于游客的投诉要积极开展调查取证，做到及时协调高效解决。为了实现这一目的，需要各个行政部门明确分工，基本框架应该以旅游行政管理为主、工商城管为辅，采取分管领导责任制，明确责任，分摊任务。

此外，還需要建立起一套完善的纠纷解决机制。例如人民法院选择在每年的旅游黄金季节在重点旅游区设立巡回法庭，专门负责解决旅游纠纷。人民法院的巡回法庭在解决纠纷的过程中具有及时审理、高校裁决的特性，为当事人提供了便利的同时，还加强了法治环境的建设，深受好评。值得各旅游城市借鉴学习。

（三）利用普法宣传促进旅游消费者和旅游经营者懂法守法爱法

除了法律执行和行政力量的建设之外，旅游行业的从业者和旅游消费者的自律也是旅游法治环境建设当中重要的一个部分。以往的旅游环境当中出现的种种问题，归根结底在于从业者和消费者的法律意识淡薄，对于法律缺乏信念和敬畏。在《中华人民共和国旅游法》出台之后，需要对旅游从业者、经营者和消费者进行普法教育。政府在进行普法教育的过程中需要注重正面教育和广泛宣传两个方向，从而使公民了解到《旅游法》的意义和价值，并从中认知到旅游者所具有的权利、义务和所需承担的责任；而旅行社或者是景区服务人员要对旅游法认真学习，通过对《旅游法》的掌握提高服务意识，提升服务水平，避免违法违规的旅游现象发生。旅游法治环境的构建需要全社会共同的努力。

五、结语

在以往的旅游法治环境建设过程中缺失最为严重的就是法律建设的第一层级——直接的《旅游法》建设。随着法律的健全，具有全面性和人本性的《旅游法》填补了旅游当中无法可依的空白，为旅游法治环境建设提供重要的闭环。至此，我国的旅游法治环境开始步入正轨，旅游法治环境当中的行政机构、旅游从业者、经营者和旅游消费者通过对《旅游法》的学习，共同构建文明和谐的旅游环境。

（作者单位：伊春市委党校）