国情背景下的国家公园建设路径与体制研究

葛安新+葛琛

中共十八届三中全会首次提出了“建立国家公园体制”的决定，随之全国形成了一股建设国家公园的热流。在国情背景下如何建设国家公园，其路径是什么，怎样进行体制设计？等等，成了讨论的焦点。多种思想频见媒端，但林林总总，尚未发展形成学术思想体系。本文以生态经济学理论为基础，全面检讨我国自然保护地体系建设与管理存在的问题，论述国情背景下国家公园建设的必要性和紧迫性，并对国家公园建设的目标、任务、本质、特征、属性，以及建设路径和体制问题进行系统阐释，以期为促进我国国家公园建设提供理论参考。

在以约翰·缪尔为代表的美国自然保护主义者的不懈努力下，美国黄石国家公园终于在1872年成立。之后的140多年间，美国又成立了57处国家公园，总面积达20.9万km2，每年接待国内外游客近3亿人次。这种自然生态系统保护模式被世界很多国家认同。据IUCN统计，截止2014年，全世界200多个国家和地区已建立各类国家公园5129个。

2013年11月，中国共产党十八届三中全会第一次提出了“建立国家公园体制”的决定，应该说，这是我国在生态环境和生物多样性保护方面做出的又一重大决定。国家发改委、有关院校、科研机构积极响应，相关研讨会也接二连三。青海、湖北、福建等9省市的国家公园试点也相继展开。全国上下很快形成了一股建设国家公园的热流。但是我们的国情与美国不同，国体、政体、思想、文化等，都有很大差异，美国的管理模式在我国未必适用。另外，我国自1949年以来，已经建立形成了以自然保区为主体的保护地体系，包括各级森林公园、各类风景名胜区、世界自然与文化遗产等10个类型，总数达7823个，保护面积198.7万平方千米，占国土面积的20.6%。基于这些情况，我们国家建设国家公园的主旨、设想、体制、路径，以及与已有的自然保护地体系是怎样的关系？等等，针对这些问题，本文以生态经济学理论为基础，以国有资产公有性为尺度，研判反思，深刻检讨，聚焦问题，分析比较，系统阐述了国情背景下国家公园建设的必要性和迫切性，并对国家公园建设的目标、任务、本质、属性以及建设路径和体制问题进行了探讨。

一、建设国家公园体制的必要性

我国建设国家公园体制，既有现实的需要，也是发展的要求。适乎人心，顺乎民意，合乎潮流，是历史发展的必然选择。

（一）是由国家公园先进的管理理念所决定的

1834年一伙美国白人来到西部掏金，其中一位名叫乔治·卡特林的画家看到无比美好的大自然风光，就非常激动，包含深情地写出了一段文字，并在有关杂志上发表，倡议以美国国家的名义建设“一个大的、保持原始自然状态的国家公园”。这段话看起来很普通，但包涵了十分浓厚的“自然保护主义”思想，与现代生态环境保护理论不谋而合。一个“大”字，体现了重视保护对象的完整性。“其中有人也有野兽，所有的一切都处于原生状态”，体现了人与其它物种的平等性。1872美国黄石国家公园的建立基本上遵循了这一理念。

自然生态学认为，在一定的空间内生物的成分和非生物的成分通过物质的循环和能量的流动相互作用、相互依存而构成，其中生物成分有生产者、消费者和分解者，这三者是三类不同的生命存在形式，各类之中又包含有很丰富的生物多样性，他们之间的关系是一种链条关系、网络关系，并且建立了一种动态平衡。这种平衡在一定的阀值内，具有自我调节和修复功能。否则，平衡就会被打破。系统平衡被打破之后会在动态调整中形成新的平衡，如沙尘暴、水土流失、雾霾天气等。这种动态调整的过程，就有可能给人类带来生态灾难。

国家公园就是以现代生态学理论为基础，建立起来的一套生态环境保护与管理体系，它坚持整体保护策略、减少干涉策略、合理修复策略、合作保护策略、经管分离策略等，把公园内外、生物与非生物、生物之间、非生物之间等等，看作一个有机整体，很好地处理了旅游发展与资源保护、周边土地与公园用地、地方政府与中央政府、经营者与公园管理者、不同部门之间的矛盾、民间团体与公园机构之间、民间团体与政府机构的矛盾。无论其依托的基础理论，还是其运行的管理体制，都是十分先进的，是被实践证明了的行之有效的生态系统保护和管理模式，被世界各国普遍认同。在我国我们没有理由不接受它、不实践它。

（二）是由我国自然保护地体系管理存在的问题所要求的

我国政府对生态环境保护非常重视。从保护地体系建设看，已经取得了不菲成绩，但是面临的问题却十分突出。一是体制问题：尚未形成协同高效的自然保护地管理制度；保护主体的多元化，部门之间竞相圈地，一地多名，多头管理；重设立、轻管理；立法质量不高，法律法规之间矛盾冲突；在强大的利益驱动下，保护地在不断地受到来自多方面的挑战与威胁。正如美国自然保护主义者约翰·缪尔（John Muir）所说：“每个资源实用主义者就好似小偷，无不惦记着国家公共资产，并随时准备着对其实施瓜分”；二是空间分布问题：尚未形成合理完整的自然保护地空间网络，孤岛化破碎化现象严重；大部分边界划定没有经过充分的科学论证和完整性分析；自然保护地之间的连接问题重视不够；自然保护地边界范围内重要素性保护、轻整体性保护。所以，总的问题是整体性差、协同度低、内耗低效。

以陕西秦岭为例。陕西秦岭介于關中平原与汉江谷地之间。东西长约400-500公里，南北宽约100-150公里，范围面积5.79万公顷。其中分布的各类保护地达107处，还有6个省属林业局。行政隶属西安、宝鸡、汉中、安康、商洛和渭南6市、38个县，452个乡镇。行业管理归口林业、国土、水利、环保、建设、文物等多个部门。横向的属地管理与纵向的条块管理交织在一起，综合体系极其复杂。由于行业条块管理、属地行政管理的重床叠屋，导致各类保护地面积规模普遍偏小、类型多而纷杂。但是，与美国相比，问题则截然不同。美国的国家公园由内政部下属的国家公园管理局直接管理，公园经营所需经费由中央政府财政拨款解决。美国有国家公园58处，总面积2090万公顷，平均面积40.98万公顷。陕西秦岭自然保护与森林公园的平均面积为10832公顷，是美国的2.6%；我国现有各级森林公园、湿地公园、沙漠公园4300多个，总面积2300万公顷，平均面积5349公顷，是美国国家公园平均面积的1.3%；我国自然保护区2792个，总面积14740万公顷，平均面积54012公顷，是美国国家公园平均面积的13.2%。建设国家公园有助于打破条块分割管理形成的乱象，有助于提高管理效率，形成科学健康的发展道路。

（三）是深化改革，实现国家公共资产全民均衡享用的需要

风景资源的公有性与其价值享用的集团性极不对称，这在我国是一对长期存在的固有矛盾。风景名胜区、森林公园等，一般都具有优质的风景资源和文化资源赋存，这些资源的所有权大多为国有。国有即全民所有。但是由于历史和体制的原因，国有资源按照属地管理。管理者本应是国家意志的执行者、代理者，但令人遗憾的是，代理者、执行者慢慢地变成了资源的拥有者，进而成为资源开发的主体和既得利益者。风景名胜区由某某公开发管理、森林公园由某某林场开发管理等等，司空见惯。这种机制的存在，一方面，产生了经营壁垒，使其他社会力量很难介入，狭小的融资环境，极大地制约了公地资源的保护和旅游业的发展；另一方面，造成风景资源的国有性、全民性与既得利益者的属地性、集团性极不对称，昭然违背了社会主义国家公有制原则。

但是，国家公园体制能够很好地解决这一矛盾。美国黄石国家公园占地面积898317公頃，国家公园管理局通常每年获得25-30亿美元的预算经费。门票只有10美元左右，旅游收入300亿美元，80%归属公园，20%在国家公园管理局的统一调配下分配给那些不收费或低收入的公园，很好地体现了国家公园的国家性和公益性。低廉的门票，没有门槛，使人人都能游得起，充分体现了均等的国民待遇，有效地保护，不仅保障了当代人享受的权利，也将为下代人留下自然遗产，实现了代际均衡。国家公园美丽的风光、悠久的历史文化，不仅是美国的也是世界的，也使全世界人民得到了享受。

我国的风景名胜区、森林公园等，门票动辄几十元、上百元，再加上旅途花销、住宿、餐饮费用等，省际游客要花费近千元才能完成一次国家品牌的旅游地的旅行。很多工薪阶层、农民阶层因此而失去了分享游览的机会。但是，它们受认识的局狭，被这种不合理的机制革除了他们的权利他们却全然不知，这既是他们的悲哀，也是这个时代的悲哀，是很不公平的。国家公园体制建设，是我国不断深化体制改革的重要举措，正是化解这种痹症的良方妙药。

二、国家公园建设遇到的困境

国家公园体制是一种泊来品，从“西方”嫁接到“东方”还有很多障碍。虽然上世纪80年代末就有人提出在我国建设国家公园的事情，但一直到目前，我们似乎从来没有在根本上寻找到适合我国建设国家公园的路径或通道。尽管黑龙江有汤旺河国家公园、云南有普达措、梅岭雪山等13处国家公园。造成这种局面的主要原因可能在以下两个方面：一是认知问题。我们的很多学者、管理者对国家公园究竟是个什么东西，在美国是在什么背景下产生的，它的本质是什么，它的核心价值是什么等等，了解得还不够系统全面。二是体制问题。由于体制的差异，从美国泊来的东西对于我国来讲，一时还达不到无缝对接的程度，大有“水土不服”的意思。

从美国国家公园发展史来看，由1832年乔治·卡特林提出国家公园的概念，到1872年第一个国家公园——黄石国家公园诞生，酝酿筹划就花去了整整40年的时间。到目前为止，可以说美国在国家公园建设与管理方面已积累了十分丰富的经验。但在我国这仍然是一项全新的课题。推进国家公园建设目前尚有许多棘手难题，如体制机制、土地权属、投资融资、多元整合等等，这些都十分具体、现实地困扰着我们的思想和行动。“认识不一，争鸣不断，体制难定，方案难出”是我国国家公园建设最真切的现状写照。

（一）体制上的阻力和利益上的冲突

国家公园设立，就意味着土地空间权属的变更，直接涉及到地方政府管辖权的裁减。另外，国家公园的管理，应成立新的组织机构，而且这个机构是跨越多个行政区域的管理机构，其级别与权责范围等都要重新划定。这两个问题的本质是行政机制重新整合的问题，不可小觑，其中要涉及到多元利益的平衡，以及国有林场、林业局、风景名胜区等等的归属与利益交割，非中央做出顶层设计不可。否则，是一件十分难以推动的社会事业，稍有不慎，就会有社会稳定的风险、环境破坏的风险、经济发展停滞的风险等。

例如，陕西秦岭，地跨6市、38个县、452个乡镇，497万人口。涉及采矿权1041处、探矿权529处。正因为如此，国家公园在我国要比1872年当时在美国情况复杂得多。

（二）认识上的混乱和行动上的错乱

自2013年11月提出“建设国家公园体制”，国家机构、学术团体、民间组织、有关人士等，进行过多种形式的讨论，但是，见解纷呈，分歧很大：①宏观管理说：主张对目标保护地实行宏观整合，实施一揽子计划。其方向正确，但只停留在概念上，要其进一步拿出具体的实施方案、指出切实可行的路径，却十分困难。②特区建设说：主张将资源优势区划为国家公园，设立管理委员会，以特区的模式进行管理。其思路很好，但各种利益关系交葛复杂，很难推行。③翻牌变性说：主张将现有的自然保护区、国家级森林公园等保护地单位翻牌变性，使其成为国家公园。这种方法简单易行，但不符合建设国家公园的初衷，毫无意义。④践行实干说：主张不争论、重在行动，不要考虑国家的政策与规定，各省市自定规程，自发建设国家公园。这样做马上可以取得成效，但从长远看未必有较好的效果。因为这不大符合国家公园建设宗旨。⑤等待观望说：无作无为，按兵不动，走着看，有负使命。

之所以出现这些情况，主要原因在于我国国情和既有的保护地管理模式的复杂性，同时也暴露出我们对国家公园建设的性质、目标、任务、本质、特征等基本概念认识不清，界定不明，从而导致思想上的混乱，言行上的错乱。

三、基于国情的国家公园建设观点

（一）建设国家公园的现实意义

国家公园与各类自然保护区、各级森林公园、各类风景名胜区等保护地建设大相径庭，可以说是生态系统保护与管理的一次开创性实践，它至少有以下三方面的意义。

1.是保护生态环境的需要。国家公园是一种先进的生态系统保护模式，能够通过资源整合形成科学高效的管理体制、机制，缓解经济发展与环境保护的矛盾，遏制公共生态空间被不断蚕食、侵占的势头，有效解决重复建设，多头管理，重开发，轻保护的实际问题，使区域生态系统保护与管理走上健康的发展道路。

2.是表征国家精神的需要。国家公园具有杰出的天然风景、自然奇观和历史文化价值，是美丽国家的象征、伟大国度的代表，是国民的精神寄托和荣耀。国家除了国徽、国旗、国歌意外，它还需要自然风光和历史文化的图腾和表征，借以宣誓国家生态文明的先进性和历史文化的悠久性。

3.是均衡国民待遇的需要 国家公园建设以国家为主导，可以有效解决风景文化资源全民性与旅游收益集团性不对称的分配机制。国家公园按公益事业单位定性并开展工作，还国民以均衡待遇。不分阶层、地域、种族等，使人人都有进入公园游览和享受的机会。

（二）国家公园的性质

国家公园建设是以国有土地为基础，在国家的主导下，选择具有国家象征意义的“自然风光地”建立的游览观赏区域。所以，公家公园至少应具有以下性质。

1.土地权属的国家性。国家公园的领域范围应以国家土地权属为主体，而不是掺杂其它权属的土地股份。这是决定国家公园国家性的基础，否则，就很难实现国家公园的建设目标。

2.建设主体的国家性。应当在国家主导下进行建设和管理。

3.自然风光的国家性。入选地可以代表国家、象征国家、各民族认同。

4.建设目的的国家性。建设的目的是为全国民众的福利和享受，而不是为某些团体或社会阶层。

（三）国家公园的任务

国家公园的主要任务有两个：一是保护，二是展示。保护，就是以保护生态系统、生物多样性和自然与文化遗迹为主要目标，使公园所处的环境始终保持原真的自然状态，不受人为干扰和破坏。展示，就是在保护的基础上有选择性的给人们提供享受其自然之美，以及丰富的科学文化内涵的机会和条件，达到悦神、悦志、悦心的目的。

（四）国家公园的本质

本质，是除去事物表象而存在的根本性质。所以，国家公园的本质是“均衡享用”。通过国家公园建设，使不同地区、不同阶层、不同种族、不同社会群体都能够有机会进入并享用这种美好的风光；另外，通过“保护”，使生态环境与自然风光能够永续利用，绵及子孙后代，使子孙后代与我们当代人一样对公园具有均等的享用权。不能是某些人可以享用，而其他人不能享用，也不能是当代人可以享用，而后代人再也无法享用。

（五）入选国家公园的条件

1.入选地对国家来讲是非常重要的。主要包括以下四个方面的含义，①杰出典型。它是某种特定景观存在的典型和杰出代表；②极高价值。这种景观类型或环境存在具有解释国家自然或文化遗产的极高权威；③真实完整。高度完整、真实准确地反映历史和环境留存。④可供欣赏。它能够为公众利用、欣赏或科学研究提供最佳机会。

2.入选地对国家来讲是非常必要的。也就是不可重复性。在已建的国家公园中没有这样的类型。否则，就失去了入选的意义。

3.入选地对建设国家公园具有很好地可行性。规模合适，边界清楚。即是不清楚，也能通过合理的经济代价获得清楚；不是军事等其它禁区，符合有关规定精神，允许游人进入。

4.入选地当且仅当适合中央政府建设国家公园。这个地域很重要，但只适合中央政府建设国家公园才能实施有效管理，除此之外再无别的更好的其它管理办法可供选择。

（六）国家公园的特征识别

国家公园基本特征应当是专业技术视角下的多要素集合，而不能只是某一两项指标。这里提出应从“环境、内涵、管理、目的”四个方面来进行表达。

1.环境特征——未受人为干扰，完全处于原生自然状态的区域。

2.内涵特征——具有国家层次上的风景、奇观，或特殊文化禀赋。生态环境及其自然风光、科学与文化内涵具有国家象征。在我们国家是一流的，可以值得在全国、甚至在全世界炫耀。

3.管理特征——国家主导下的公园建设和管理，是国家公园“国家性”的基础和保障。否则，由国家某个行业、或某个企业负责国家公园建设管理，并要求充分体现均等的国民待遇，只能是一句空话。因为这里存在责、权、利逻辑上的错位。这也是国家公园基本特征的核心价值所在。至少是中央委托地方政府代行管理。

4.目的特征——环境保护与公益服务并存的建设目的。只有公益性，才可以体现均等的国民待遇。国家公园是公益性事业单位，是为全体国民服务的，而不是以营利为目的。这也是鉴别国家公园真伪的试金石。

（七）国家公园建设的基本理念

全面保护的理念。国家公园建设的目的是为了保护生态环境，保护自然美景，保护野生动植物栖息地，保护有价值的文化地域，使整个区域处于并保持原始自然的状态。

国家象征的理念。国家公园的自然美景一定是国家层面上的典型代表，具有国家象征意义，能够得到全民族的认可，并能够带给民众高度的自豪感和归属感。

风景展示的理念。设立国家公园的目的是向人们展示优美的自然风光、揭示大自然的奥秘、昭示无限美好的科学、文化、历史和艺术价值。公园基础设施的布置是基于展示、揭示和昭示的需要，除此之外，别无其它目的。

公益服务的理念。国家公园设立的目的是為民众服务。国家公园的属性是国家公益性事业单位。不是为了营利。其精神意义和文化意义是第一位的。排斥单纯的经济目的。

国家管理的理念。国家公园无限美好的自然风光是大自然赐予人类的礼物。在我们国家来讲，它的所有权应当属于全体国民。所以，由国家主导建设国家公园，并按一定的法律、法规要求进行运营，这样才能使国家公园的本质和建设的初心不发生扭曲。否则，就会沦落成为某些组织或利益团体的“摇钱树”。

均衡享用的理念。由国家主导设立国家公园，并向全民开放，使整个国家的全部国民获得均等的待遇。不分地域、不分种族、不分阶层，都有权有机会享受大自然的赏赐。严格的保护也使得子孙后代具有观光游览和分享这份赏赐的机会。

经管分离的理念。国家公园一旦设立并向民众开放，就会有源源不断的游览者，这些游客就会有消费需求。对于餐饮、住宿等消费需求，应通过特许经营的方式向社会公开招标确定其经营者。把营利性项目与公园的公益性服务彻底分离开来，以保证公益服务的纯粹性。

（八）国家公园与国家森林公园的区别

我们将要建设的“国家公园”与我国现行的国家级自然保护区、国家级森林公园，以及国家级风景名胜区等有很大的不同。由于篇幅所限，这里不一一论述，仅与国家级森林公园进行比较。尽管国家公园与国家森林公园的概念都源于美国，但二者在我国的发展中有很大的不同，详见表1。

四、国家公园体制与建设路径设计

（一）国家公园管理的机制设计

设立国家公园管理局，为国务院直属机构，或为某部委代管机构。其下再设地方国家公园管理局。国家公园管理局负责宏观管理：出台有关方针、政策，制定有关管理制度、规程、规范；指导并审批各个国家公园总体规划；监督各个国家公园的建设、环境保护与公共服务；审核年度计划、拨付事业经费与相关建设经费。

地方国家公园管理局负责：制定本国家公园总体规划、保护行动计划，并付诸实施；开展基础设施建设与日常维护；解说教育、森林防火、搜索救助、外来物种应对、巡逻治安、科研观测、对外沟通与交流、员工管理、经费管理等。

国家公园筹建阶段，中央政府应当依托地方政府开展工作，拟建国家公园的省份，可设置以下管理机构。

1.成立国家公园管理委员会。副省级建制。委员会成员单位组成为：国家公园涉及的地市、以及省级发改委、林业、农业、环保、土地、国土、水利、旅游等部门。中央设立的国家公园管理局指导各省国家公园管委会开展工作。

2.省上设置的国家公园管委会之下再设办公室。作为委员会的具体办事机构。办公地点可设在林业厅或省发改委，以便与林业厅或发改委协调工作。

3.地方国家公园管理局，作为具体负责所在地国家公园建设的实职机构，归属林业厅和管理委员会双重领导。厅局级建制。

当筹建工作结束后，管理委员会及其办公室可自动退出，地方国家公园管理局归中央国家公园管理局垂直领导。

（二）国家公园建设的基本路径

国家公园涉及空间范围较大，各种利益主体交织在一起，社会结构十分复杂，按照一般新建行政区域进行组织和管理程序安排，可能比较困难。可以按照逆向思维的方式进行国家公园体系建设，现将其建设路径分述如下。

1.全面规划。就是对划入国家公园范围的区域全面进行科学规划。按照IUCN提出的国家公园管理理念，在深入调查的基础上，进行合理的功能区划，并完成保护规划、游览线路规划、基础设施规划，包括入口区、游客服务中心、停车场、厕所、观赏点、解说系统、标识系统、必要的餐饮设施等。

2.先易后难。国家公园一般都在国有林区，应当充分发挥国有林地管理权的优势，首先将国有林业局、国有林场、国家级自然保护区等“国字头”的事业单位纳入国家公园范畴进行管理，然后逐步吸收非国有林区的地域（单位）进来。

3.性质不变。将国有林业局、国有林场、国家级自然保护区等“国字头”的事业单位纳入国家公园范畴进行管理后，其管理范围、机构、人员等不发生改变，继续维持原有状况，只是将它们的职能和归口管理单位更迭，即，变更为国家公园管理、隶属国家公园管理局。

4.经管分开。凡纳入国家公园管理的有关单位，均按照相关要求重新进行职责认定。其内部的机构名称、人员岗位等都应该有所调整，并以满足国家公园的管理需要为目的。严格执行国家事业单位的相关规定。彻底将经营性活动从原来体制中分离出去。实行经管两条线。国家公园内的经营活动应以满足基本的旅游活动为界限，不得随意扩大经营业态种类和空间范围。

5.章程引领。站在专业理论的高度，并以国际化的视野审视、制定国家公园章程，明确国家公园建设的目的、目标、方针和基本原则。要求凡纳入国家公园管理范围内的各個单位，都应该坚守章程的基本要义，尽职尽责。国家将公园的各项费用支出纳入财政计划，按期、按计划拨付使用，以维护国家公园工作人员的基本待遇和各项事业发展需要。

6.逐步发展。在国家公园章程的引领下，按照“成熟一个，发展一个”的原则，逐步接收符合条件的单位。如国家级风景名胜区、国家级湿地公园、世界自然遗产保护区等。加入的程序，可按照“自愿申请、综合考评、逐步发展”的原则开展工作。

7.限期完成。按照总体规划，凡处在国家公园范围内的所有单位，应当限期（如3-5年）完成加入。不愿意主动申请，企图维持原来经营状态的单位，应通过立法的形式，限制其经营活动，责令其积极转轨，限期并入。

综合上述可以看出，国家公园建设的路径是一个自下而上的过程，与一般旅游区的建设正好相反，如图2。以森林公园为例，森林公园建设的顺序是自上而下：先划定拟建区域，然后再分设功能区、景区，并分区进行项目建设。而国家公园正好相反，先从分区入手，逐步规范提升，达到相互兼容，形成有机的整体。之所以选择这样的路径，是因为它更符合实际、更符合国情、更容易落实国家公园建设的管理目标。

五、几项建议

我国具有独特的国情、民情和社情，国家公园建设可能要受到多种因素的纠缠困扰，仅仅有政策、法律、法规还远远不够。所以，应该用多维的视角去审视它、谋划它，以组合拳出击，方可取胜，据此，提出以下建议。

（一）对待划入国家公园内的居民不能简单地实施移民搬迁了事

应当通过立法，对公园内居民的生产、生活权给予充分地尊重。一是，通过立法限制其宅基地的扩大和建筑面积的增加。二是，限制在地居民不得随意开展游客接待。可以通过有关渠道获得特许经营权进入。三是，优先安置就業。公园管理维护所需人员可优先在当地居民中选拔考虑，实现社区居民参与共建。四是，倡导在地居民保持原有的生产生活方式不变。原有的农业、牧业生产何尝不是一种文化和景观。五是，公园应当从旅游经济收益中拿出一定份额反哺在地居民的生产生活。六是，在实施以上政策的前提下，居民仍然有动议搬迁，这时方可考虑之。

（二）针对保护主体的多元化，应形成不同层级的责任分包机制

国家公园既是国家的，也是人民的，更是居住生活在国家公园范围内的这些民众的。所以，国家公园的保护应当是一个共享、共进、共治、共同保护的格局。事关中央政府、省级政府、市县政府，以及乡镇等，各个层级的政府应当承担一些什么样的责任，这些不同的层级有些什么优势，有什么能力，掌握一些什么资源，应当从这个状况出发，从纵向上形成一个分包体系，共同铸造良好的协作和合作机制。

（三）使在地力量与政府力量密切相结合，形成多方共担的保护责任

政府的力量比较雄厚，掌握资金、科技手段等等，但是在地力量有特别大的优势，它就在国家公园里边，他对国家公园的影响是最直接的，国家公园对他的影响也是最直接的。所以，如果能调动这些在地力量参与，并把他们能做的事情就分担给他们，是十分恰当的。通过一些评估，对成效显著的在地力量群体可以做一些奖励、或补偿。以这种办法调动在地力量的积极性，并将在地力量的消极因素有效地转化为积极因素。

（四）注意将法治、利益和文化的自觉相结合，最大限度地调动各种积极因素

在考虑环境保护问题法制化的同时，还应当将文化的自觉和法治的刚性约束、以及利益的有效引导有机结合。刚性约束是手段，没有刚性约束就没有法度，应该严格执行有关规定。在此基础上，就是通过市场的手段、经济的手段来调动国家公园范围内有关各方的积极性。通过生态文化的语言，来调动这些主体自觉地保护国家公园生态环境的积极性。

（五）通过科学评估，找准关键环节，实现重点突破

国家公园建设的基本目标是保护生态环境、展示大美自然。生活在这个区域的人们既要考虑自己的生存，又要考虑自己的发展，所以只有通过推动国家公园区域范围内各项社会要素的现代化，并使其逐步成为现实，国家公园才能实现可持续发展。我们可以通过科学评估，进一步明确哪些区域是生态脆弱性的薄弱环节，哪些领域破坏强度比较大，保护的压力更大。通过精准把握这些关键地区、关键环节来进行重点的突破，我们的工作可能更有成效。

（作者单位：陕西省林业调查规划院）