延安市老城管网现状及其困境破解

陈芹芹

[提要] 城市管网是市政基础设施的重要组成部分，既是城市的“血管”和“神经”，也是城市安全高效运行的生命线。本文在对延安市老城管网的铺设与管理现状进行了解基础之上，从管网项目的流程优化、监管强化、理念转变和信息互通等方面，试图构建条段式统筹管理的管网管理框架，为延安市老城管网改造建言献策。

关键词：老城；管网改造；统筹管理；条段式管理

本文为延安大学研究生创新项目（编号：YCX201607）

中图分类号：F294 文献标识码：A

收录日期：2017年6月27日

随着城市发展的推进，延安市老城管网“家底”不清，数据库不完备；管网布局有待优化，缺乏统筹管理；管网监管力度不强、运营效率不高以及管网平面信息不全、信息更新滞后等问题日益显露，且大大增加了老城管网施工、维护和改造的难度。因此，对其进行改造，是民声、民意、民需所在，也是城市发展所需。

一、延安市老城管网现状

通过对20世纪60年代发端的供水管网、到80年代发端的电力管网、再到本世纪初发端的通讯管网、污水管网和天然气管网的调研分析，项目组发现延安市老城的各类管网在取得一定成就的同时都存在不同程度的问题，严重影响着该市的人居环境和资源的配置效率，综合起来主要包括以下方面：

（一）老城管网的规划缺乏前瞻性和科学性。当前，老城的各类管线和管道的铺设并没有遵循综合管廊的建设规划原则，而是默认遵照先来后到的顺序，尤其是上下水管道和天然气管道；同时，各类管线的规划前瞻性不强、预测性不准，沒有合理地预估基数的需求及基数的增长可能，如自来水公司预计可供使用5年的管线不到两年就必须进行扩容，通过再次动工来满足市民的日常需要；除此之外，老城各类管线的规划与老城的当前发展需求吻合度不高，尤其是中心街区域，这是老城最迫切需要进行管网改造的地段，但政府由于它的地理位置、密集人流量和改造成本，在等新城疏散老城人流后再对其管网进行改造。

（二）老城管网的管理缺乏统筹性和高效性。一方面老城没有专设城市管网的统筹管理部门，供排水管网隶属于城管局，天然气管网隶属于能源集团，市供电管网隶属于省供电公司，通信管网隶属于工信委，各类管网之间缺乏日常沟通与交流，且各类管线的铺设和修复单独进行，互不交涉，衔接不畅，管线档案也互不相通，信息共享度低，致使马路开挖和损坏其他管线的现象时有发生，重复投资和重复建设现象突出，资源配置效率低下；另一方面老城管网的改造翻新和运行维护依然以人工和主观经验为主力，借助GIS、机器人等先进技术和手段的意识不高甚至不敢想像，且主要资金来源依赖于财政，不对PPP等吸收社会资本的融资模式进行尝试，现代化意识和市场化意识都较薄弱。

（三）老城管网的相关制度缺失。当前，延安市老城管网的规划、建设和管理都较缺乏制度和规范的保驾护航。一是监管制度亟须强化。像自来水管道的铺设对于管道建设方的建设过程和建成管道的质量等方面的有效监管缺失，同时当前其微弱的监管力度主要施力于管网建成后，对前期管网规划和建设的监管更加欠缺，且对介入管网设计、施工和验收等环节的第三方缺乏明确和强劲的规约；二是追责制度亟须健全。当前老城对分散管理这种自主权的约束和规范制度较为缺失，且管网所涉相关部门间职能交叉、权责不清，如规划局和住建局都下设规划科，对于管网事故的发生缺乏严肃的追责制度；三是老城管网的信息综合、项目的高效审批等制度也有待建立健全。以提高管网的信息化水平，克服当前管线开挖修复的盲目性，加快科学管网项目落地的进程。

（四）老城管网的政府作为缺失。延安市政府在一定程度上了解老城管网的现状，清楚老城管网存有哪些主要问题，有些单位也向其反映过老城管网的病态形势，但市政府给出的答复不是沉默就是忽视，只觉心有余而力不足。尤其是针对市中心的管网改造，认为中心区域地窄人多、情况复杂，硬性改造成本代价过高，只能等新城成熟起来能够疏散老城的居民以后，老城才有条件进行管网改造，现在只能将就，极易纵容老城管网的混乱发展；同时，对于各类管网的改造，政府的支持力度亟需加大，尤其是做通市民的思想工作和尽可能给予相应的物质帮扶，为管网改造扫除最大的障碍。

二、延安市老城管网的困境破解可行举措

为切实高效推进老城管网的综合改造，老城可以管网的统筹化、精细化、责任化和信息化为理念遵循，在填补管网现有制度、资金和污水处理等方面的盲区的基础上重组管网改造的直系机构并明确分工、追责到人，以切实推进老城管网的科学运作，逐步改革老城管网以往消极落后的运营管理理念、纷繁拖沓的审批流程、缺乏规范的建设管理制度以及相较缺失的全程严格监管与管网信息综合管理等不良现象。

（一）贯彻管网改造的科学原则

1、统筹协调原则。为促使延安市老城的管网管理更为高效有序，延安市政府有必要优化当前管网管理各自为政的混乱现状，基于统筹理念有机整合老城管网当前的碎片化管理，实现老城管网的统筹管理。

2、划区管理原则。为提高对于延安市老城管网的管理效率和管理力度，政府有必要实施针对老城管网的精细化管理，进行划区分工管理，而根据延安市独特的Y型条带状分布，老城可依附于街道办，借助于社区，通过分工合作致力于实现各类管网的无缝对接和精细管理。

3、责任追踪原则。老城管网在精细化分工协调的基础之上必须加强包括管网规划、设计以及建设和运行维护等各个环节的监管，尽可能做到分工明确、职责明晰，极力遏制以往有权无责的乱象。

4、信息透明原则。在大数据和“互联网+”的时代背景下，老城有必要为自己建立一个管网信息库，包括各类管线的“家底”、布局走向以及年龄寿命等信息并能够实时更新，为各类管线的维护、改造工作提供科学依据，以减少盲目性。

（二）重组管网改造的直系机构

1、前期建设机构的系统化组建。为实现延安市老城管网的统筹管理，促进各类管线集规划、设计和建设于一体的规范化、系统化发展，延安市政府有必要建立地下综合管廊建设领导小组办公室来作为老城管网建设管理的总管单位，同时再下设六个小组，分别为项目规划设计组、项目预决算评审组、项目工程招标组、项目工程监管组、项目工程验收组和项目工程审计组，如图1所示，以确定分工、明晰职责。其中，规划设计工作由规划局牵头，预决算评审工作由财政局牵头，工程招标工作由住建局牵头，工程监管工作由工商局和质监局牵头，工程验收工作由发改委牵头，工程审计工作由审计局牵头。（图1）

2、运营管理机构的规范化组建。基于延安市的Y型特殊分布格局，老城管网的后续运营可以实行条段式管理，而为缩减管理成本，提高管理效率，可基于現有的三个街道办来实现分片、分区、分条管理。在三个街道办下各设置一个综合管网运营维护部门，作为辖区内管网后续运营管理的牵头单位，统一隶属于城管局，主要负责管网开挖修复时的障碍协调、市民管网诉求的上传、政府管网改造的民调以及管网的定期检查、实时修复和信息集合等工作，如图2所示。（图2）

（三）推进管网改造的科学运作

1、管网前期建设的科学化管理。延安市老城管网的前期建设管理应在成立延安市地下综合管廊建设领导小组办公室并明确其作为老城管网建设管理总管单位地位及发挥其组织协调作用的基础之上，通过下设各组及各个部门间的分工合作来实现老城管网前期规划、设计和建设的统筹管理，主要流程如图3所示。（图3）

2、管网后续运营的科学化管理。管网投入运营之后，在三大街道办下设立综合管网运营维护部的基础之上，通过协调组织部门内各成员的联动合作以及街道所辖社区和市民间的无缝对接，来实现管网后续运营的精细化条段式管理。

（四）填补管网改造的现有盲区

1、多渠道引进资金。针对老城管网当前资金缺乏保障的现状，老城有必要改观管网资金主要依赖于政府财政单打独斗的局面，进行试点合理引入社会化资金。如引进合理的PPP模式来为管网的改造提供坚实的物质后盾，试点尝试用BOT模式来减轻管网前期项目建设的投资成本或试点尝试用托管运营模式节约管道后期的维护成本。

2、灵活化处理污水。针对老城管网当前污水处理能力有限、覆盖面不广的现状，为改善延安市老城的人居环境，老城有必要直面现状，积极作为。一方面老城可以扩容与新建厂区并举，以切实提升老城的污水处理能力，满足老城的日常处理需要；另一方面可以集中处理与分散处理相结合，通过生态去污以及其他可行方式处理管外污水，以切实增加老城的污水处理覆盖面。

3、加速健全制度。针对老城管网当前各类制度缺失的现状，老城有必要构建较为完整的管网法规体系，建立健全管网项目的监管制度、追责制度、审批制度、信息综合制度等，并在此基础之上建立健全管网的统筹管理制度和条段式管理制度。

主要参考文献：

[1]王婷，郑洪龙等.城市燃气管网的完整性管理[J].油气储运，2012.3.

[2]李骏.市政管网改造设计要点探讨[J].中国高新技术企业，2011.7.

[3]林英姿，李思文.北方老旧城区供水管网改造研究[J].中国资源综合利用，2015.12.