深化产能合作扎实推进“一带一路”建设的思考与建议

史育龙

“一带一路”倡议是中国向国际社会贡献的区域合作与发展构想。四年来，中国与沿线国家从发展战略和规划对接入手，紧紧围绕合作促进共同发展这一主线，各个领域都取得了丰硕的成果，国际产能合作则是其中进展最大、成效最为显著的领域之一。2017年5月，习近平主席在“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上发表的《携手推进“一带一路”建设》演讲中，特别强调“产业是经济之本。”提出要“深入开展产业合作，推动各国产业发展规划相互兼容、相互促进，抓好大项目建设，加强国际产能和装备制造合作，抓住新工业革命发展的新机遇，培育新业态，保持经济增长活力”。在学习借鉴国际经验基础上，以整合资源、协调力量为重点，不断完善协同开展产能合作的支撑保障和服务体系，对于扎实推进“一带一路”建设具有重要意义。

一、产能合作是沿线国家实现共同发展的重要支撑

目前，全球已有100多个国家和国际组织积极支持和参与“一带一路”建设，表明“一带一路”已经成为当今世界最具影响力和吸引力的区域合作倡议。其中，中国同30多个国家开展的机制化产能合作发挥了重要作用。产能合作既满足了沿线国家的迫切需求，也体现了“一带一路”建设促进共同发展的核心要义，更符合按照市场主导原则、发挥市场配置资源决定性作用的要求，因此成为扎实推进“一带一路”建设，深化区域经济合作，推动构建命运共同体、利益共同体和责任共同体的有效实践。

（一）加强产能合作是沿线国家加快工业化进程的迫切需要

现代产业发育不足、工业化进程滞后是“一带一路”沿线许多发展中国家共同面临的难题，以资源原材料等初级产品为主的产业结构，导致这些国家在国际经济循环中处于从属位置，资源优势难以充分转化为经济优势和竞争优势，综合国力和人民生活水平长期处于滞后于全球发展进程。只有通过工业化，才能改变自身过度依赖资源和初级产品出口的经济模式。近年来，沿线发展中国家从中国改革开放30多年的发展历程中真切感受到，通过改善基础设施条件和创造适宜的政策环境，吸收利用外部资金、技术等生产要素，发展中国家完全有可能在一个不太长的时间内，通过参与区域经济合作，融入全球产业链条，显著加快自身的工业化现代化进程。是促进当地资源优势转化、加快工业化进程的有效方式。为此，许多国家热切希望学习借鉴中国经验，在承接中国产业转移的同时，复制仿效中国各地兴办开发区等各类产业园区的开发、建设和运营经验，这是推动产业合作蓬勃发展的首要动因。

（二）中国能够为沿线国家提供更优性价比的产能合作供给

面对沿线国家对开展产能合作的热切需求，中国已经具备作为产能合作重要输出方的能力。经过30多年的改革开放发展，我国建立起门类齐全、独立完整的制造体系，到2010年制造业规模跃居世界第一。据德勤公司和美国竞争力委员会发布的《2016全球制造业竞争力指数》报告，中国目前仍是全球最具竞争力的制造业国家（德勤，2016）。按照国际工业标准分类，在22个大类中，中国在7个大类中名列第一，钢铁、水泥、汽车等220多种工业品产量居世界第一位（马建堂，2014）。除了矿山、能源、冶金、建材、化工、机械、电子、纺织、家电等一般加工制造产业外，在特高压输变电设备、百万吨乙烯成套装备以及大型飞机、北斗卫星导航、超级计算机、高铁装备、百万千瓦级发电装备和核电机组等一批重大技术装备也取得重大突破，形成了若干具有国际竞争力的优势产业和骨干企业。特别是，我国不仅在制造业领域形成了从设计、施工、制造、销售、运营维护等全链条的产业组织能力，而且与发达国家的跨国公司相比，在同等技术水平上具有更优的性价比，这对于资金严重短缺的广大发展中国家，无疑提供了更多更好的选择。

（三）中国与沿线国家间的产能合作是市场配置资源的结果

沿线国家对于产能合作具有强劲的需求，中国能够提供有競争力的供给。在此情况下，供需双方开展的产业合作，完全基于市场配置资源的原则进行。对于一些西方媒体炒作的中国对外输出过剩产能、污染产能的说法，是完全站不住脚的。一是这种合作基于项目所在国的需求和招商条件展开，中方企业根据项目所在地的原材料、零配件等物料和水电气等生产保障条件，以及对外交通联系等基础设施和人力资源水平等，综合考虑项目所在国提供的土地、税收、劳务、企业注册、外汇管理等方面的优惠政策，与项目所在国经过商业谈判开展合作，不存在非市场因素的影响。二是基于沿线国家现阶段大规模开展基础设施建设、谋划提高资源产品的加工程度等因素，合作双方在充分考虑满足市场需求和投资收益的前提下，选择了不少钢铁、水泥、玻璃、化工等原材料以及机械、汽车和农产品加工等项目，这是基于项目所在国的市场需求、人力资源等因素做出的理性选择，与过剩产能无关。三是回顾中国改革开放初期的发展历史可以发现，在上世纪80年代初期，中国沿海地区招商引资的项目也大都是服装鞋帽、玩具塑料、电子等低附加值、低劳动成本的产业，随着国内基础设施条件改善、市场需求升级和劳动力素质提高，中国在全球产业链中的位置，才从单纯提供劳动力和制造业产品的供应者，进入劳动力、制造产品和资金、技术并重的新阶段，产业层次逐步得到提升。

就中国而言，通过开展产业合作，也能够与时俱进地发挥动态比较优势，在更大空间范围选择产业布局区位，在助力项目所在国工业化进程的同时，也为国内产业转型升级提供空间，倒逼我国企业提质增效、实现优进优出，打造高水平开放型经济，促进互利共赢。

二、产能合作是“一带一路”建设最具成效的领域之一

2015年3月发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》中，把产能合作作为共建“一带一路”重要的务实合作内容，提出了在资源开发、加工转化等传统产业领域和新一代信息技术、生物、新能源、新材料等新兴产业领域开展合作的构想，并强调通过产业优化产业链分工布局，推动上下游产业链和关联产业协同发展。几年来，以国际产能合作为重点，从编制总体规划、设计支持政策到创新合作方式、推进具体项目，各方面都取得了显著成效。

（一）完成了开展产能合作的顶层设计和支持政策

2015年5月，国务院发布《关于促进国际产能和装备制造合作的指导意见》（国发〔2015〕30号），认为推动国际产能和装备制造合作，有利于中国经济与世界经济深度融合、促进世界经济复苏，提出到2020年，与重点国家产能合作机制基本建立，一批重点产能合作项目取得明显进展，形成若干境外产能合作示范基地的目标。《指导意见》确定了钢铁、有色、建材、铁路、电力、化工、轻纺、汽车、通信、工程机械、航空航天、船舶和海洋工程等13个行业为国际产能和装备制造合作重点行业，要求对接不同地区尤其是“一带一路”沿线国家需要，以各类企业为主体，灵活采取投资、工程建设、技术合作等方式，带动装备等出口，促进相关国家就业扩大和经济发展，提出加大工程机械、农业机械、石油装备、机床工具等制造企业的市场开拓力度，积极开展融资租赁等业务，结合境外重大建设项目的实施，扩大出口，并从简化境外投资管理、鼓励企业和金融机构发行股票债券等在境内外筹资、搭建政府和企业对外合作平台、推动标准国际互认、注重风险防控、促进企业有序竞争、为企业提供法律、税务、知识产权服务等方面，提出了支持一系列政策。

（二）探索出多种各具特色的产能合作模式

在早期基于单个企业和项目层面开展的产业合作基础上，经过不断探索创新，已经形成包括单个项目、园区、双园区、第三方市场和国别合作等多层次的产能合作模式。柬埔寨西哈努克港经济特区、泰国泰中罗勇工业园、埃及苏伊士经贸合作区和白俄罗斯中白工业园都是海内外知名的产业合作园区。2014年，在中国—东盟海上合作基金支持下，中国与马来西亚以创新方式共同建立的钦州中马工业园和关丹马中工业园同时启动，开创了中国开展国际产能合作的新模式。中国和哈萨克斯坦开展的国际产能合作带动了30个国家与我国开展双边合作。在海上，通过与缅甸、斯里兰卡等国的合作实践，在皎漂、科伦坡等地探索出了港口—园区—新城不断拓展深化的合作开发模式。在国内，以多种形式与有关国家开展产业合作，在沿边地区探索设立边境经济合作区和跨境经济合作区。在中国沿边省区设立了7个重点开发开放试验区、17个边境经济合作区和2个双边边境经济合作区。在国外，除了开展双边合作外，还与法国等多个欧洲国家探索开展第三方市场合作。目前，中国企业已经在20多个国家建设了56个经贸合作区，为有关国家创造近11亿美元税收和18万个就业岗位。这些充分发挥地方和企业比较优势、最大限度地激发了各方积极性的探索创新，极大地丰富了我国与沿线国家开展产能合作的方式，也成就了国际产能合作的强劲生命力。

（三）产能合作的制度建设取得积极成效

近年来，随着国际产能合作不断深入推进，产能合作制度建设也不断完备。在广泛征求社会各界意见基础上，2016年修订完善了境外投资项目核准和备案管理办法，取消原有对投资规模超过限额的项目进行核准，只对涉及未建交、发生战争、内乱等敏感国家和敏感行业的项目进行核准。其余项目均采取备案制。此外，还通过与有关国家商签投资协定等，为企业对外投资开展产能合作提供便利。截至2016年底，中国与“一带一路”沿线53个国家签署了双边投资协定，与大部分国家建立了经贸和投资合作促进机制。中国还与“一带一路”沿线54个国家签署了避免双重征税协定，共同为企业享有税收公平待遇、有效解决纠纷创造了良好的税收和法律环境。

三、进一步提升国际产能合作水平的建议

国际产能合作是随着我国发展的基础条件和外部环境深刻变化出现的，是我国改革开放发展进程的必然逻辑，也是统筹国内国际两个大局，用好两个市场两种资源的必然要求，对于构建开放型经济体制具有十分重要的意义。今后一个时期，进一步提高国际产能合作水平，更好推进“一带一路”建设，应当着力加强在以下几方面工作。

（一）为企业提供及时准确的信息服务

充分发挥驻外机构、中介组织等的作用，建立健全为走出去企业及时准确提供投资对象国有关信息的渠道和机制，帮助企业充分了解东道国政治、法律、宗教和历史文化，以及海关、商检、会计、税务、外汇、劳工、环保等因素形成的投資环境，熟悉外方政府部门和执法机构对外资企业的规制要求，为企业提供政策法律解读、金融环境研究、项目开发程序、劳动力供给等方面的咨询服务，帮助企业尽可能规避投资风险。

（二）建设高水平专业化商务咨询中介机构和人才队伍

加大对开展国际产能合作亟需的法律、税务、咨询、会计审计、调解仲裁等专业机构和人才的培育力度，有针对性地培育一批熟谙“一带一路”沿线国家投资环境、贸易规则、企业运作、社会文化等领域背景和政策的高水平人才，加强对“一带一路”沿线国家利用外资、市场准入、知识产权保护、国际金融交易、劳工和环保等方面的政策研究。建议研究制定鼓励非政府组织、志愿者、技术人员围绕“一带一路”重点项目在境外开展相关工作的政策。支持国内商务咨询中介机构走出国门，开展国际化经营。

（三）探索支持企业特别是民营企业“走出去”的金融支持政策

建立商业性和政策性互补的金融保障体系，完善跨境贷款政策，为“走出去”企业特别是民营企业提供多元化金融支持。加大对企业有关外汇管理政策法规的宣传力度，帮助企业了解修订后的境外投资项目核准和备案管理办法，了解有关外汇登记、短期外债指标、对外担保、境外放款、境外上市和跨境人民币投融资等政策规定。鼓励进出口银行等政策性金融机构加大对民营企业境外投资的政策性贷款支持，对重点民营企业应在利率等方面予以适当优惠。鼓励国家开发银行等开发性金融机构对项目资信较好、经营前景较好的中小民营企业适当降低贷款门槛，及时提供信贷资金支持。用好“一带一路”国际合作高峰论坛上宣布的国家开发银行和中国进出口银行分别设立2500亿元和1300亿元等值人民币专项贷款规模，支持“一带一路”基础设施建设、产能合作和金融合作的融资安排。

（四）建立健全支持国际产能合作的协同机制

学习借鉴欧美发达国家和日韩等国家的经验，整合对外援助、开发合作和商业投资等方面的力量，吸引调动相关国际金融机构，形成协同推进合作的合力。应当把服务国内企业“走出去”对外投资、为我国与“一带一路”沿线国家开展务实合作夯实基础、营造氛围，作为今后一个时期对外援助和开发合作的核心任务，对外援助的重心向“一带一路”建设确定的重点方向、重点国家、重点领域和重点项目倾斜，形成对外援助促进开发合作、开发合作深化对外援助的良性互动局面。◆