“一带一路”理论探索与政策实践取得积极进展

赵晋平

习近平主席提出“一带一路”倡议已近四年。从国内来看，“一带一路”建设的思想认识逐步深化，实践成果不断显现；从国外来看，“一带一路”合作逐渐从倡议上升为共识，从理念转化为行动；形成了有序推进、内外联动的良好格局。毋容置疑，国内关于“一带一路”建设的理论探索和政策实践对此作出了重要贡献。

一、“一带一路”理论研究逐步深化

（一）“一带一路”倡议的深刻内涵

提出“一带一路”倡议之初，国际上许多人从地缘政治战略的角度加以解读，认为随着经济地位的上升，中国要挑战现有国际秩序，打造自己的势力范围。国内学者对此持不同看法。多数人认为，中国目前面临金融危机后世界经济调整、国际市场竞争加剧、传统竞争优势逐步减弱和经济转型压力上升的严峻挑战，通过主导和参与“一带一路”，可以适应中国发展的现实需要，开拓新的市场空间、输出过剩产能和扩大中西部地区对外开放。尤其是关于国际产能合作和开拓新市场的观点认为，中国进入了工业化中后期，比较优势发生了变化，扩大对外投资的必要性和重要性日趋上升，通过“一带一路”合作，可在为过剩产能找到产业转移承接方的同时，利用沿线国家资源和劳动力优势，为国内传统产业转型带来新的机遇。也有一些研究从扩大开放的角度提出，中国建设全面开放型经济体系，必须补上中西部开放水平较低的短板，而通过“一带一路”打通东西双向大通道，可以加快提升中西部的开放水平。部分研究还从发达国家主导的全球经贸规则重构新趋势出发解读“一带一路”倡议的现实背景，他们认为，中国倡导“一带一路”合作是为了应对TPP和TTIP以及TISA的挑战，防止被这些新贸易安排边缘化的风险。这些研究和认识从不同角度对 “一带一路”合作的形成背景进行了探讨，对丰富其内涵产生了积极影响。经过不断的研究和探索，目前，关于“一带一路”合作的内涵在国内已形成基本共识，并在国际上得到较为广泛的认同。“一带一路”倡議是中国向国际社会提供的一项公共产品，也是中国履行大国责任的具体体现，目的在于秉持和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢的丝路精神，通过各国发展战略规划的有机衔接，深化参与各方在广泛领域的紧密合作，打造区域利益共同体、责任共同体和命运共同体。

（二）“一带一路”倡议的合作属性

经过深入研究和广泛讨论，“一带一路”倡导的区域合作属性日趋明朗，主要表现为四个方面。一是历史性。“一带一路”是基于“丝绸之路”历史符号的现实继承和发扬。覆盖区域以古丝绸之路为主线，结合现代经济发展和国际关系特点进行了适当调整，合作精神也与古丝绸之路一脉相承。二是系统性。“一带一路”合作不局限于某个领域，而是全方位的，“五通”覆盖了政治、经济、社会、文化等各个方面。三是开放性。习主席在高峰论坛的讲演中指出，“一带一路”建设植根于丝绸之路的历史土壤，重点面向亚欧非大陆，同时向所有朋友开放。不论来自亚洲、欧洲，还是非洲、美洲，都是“一带一路”建设国际合作的伙伴。这是对“一带一路”开放属性的最好诠释。“一带一路”不是封闭的，秉持的是开放的区域主义，除了沿线的域内国家，域外国家和国际组织也可以参与，不设门槛，没有壁垒，不需谈判，无需申请。四是共赢性。“一带一路”既不是强权掠夺，也不同于对外援助，是以企业为主体，政府营造环境，遵循市场规律，使参与各方均能获得收益，以保持合作发展的持续性。

（三）“一带一路”倡议的发展理念

关于“一带一路”的发展理念是早期国内外讨论最多也最受关注的问题之一。大多数观点认为，“一带一路”建设追求的是共同发展、共同繁荣，而且还要重视发展的质量，强调总体的协调性、稳定性和可持续性。2016年习近平主席在乌兹别克斯坦演讲时做了很好的概括，提出中国倡导建设的是绿色丝绸之路、健康丝绸之路、智力丝绸之路、和平丝绸之路。这些理念既回应了部分国家的诸如中国转移过剩产能的质疑，也点中了沿线地区发展的现实需要，生态恶化、疾病传播、人才匮乏、战乱频发是困扰沿线部分地区发展和人民福祉提升的长期问题。解决这些问题，既是发展所追求的重要目标，也是加快发展的必要前提。习主席在今年5月召开的“一带一路”国际合作高峰论坛的主旨讲演中进一步提出了我们要将“一带一路”建成和平之路、繁荣之路、创新之路、开放之路、文明之路的倡议，全面阐明了“一带一路”建设的新发展理念。

（四）“一带一路”建设的基本原则

综合各方面研究成果和观点，我们可将“一带一路”建设的基本原则概括为开放包容、内外统筹以及共商、共建、共享。“开放包容”是全球化背景下区域合作的非同质性和非孤立性，需要求同存异和广泛吸纳正能量。“内外统筹”明确“一带一路”不单是对外合作的政策框架，而且还是中国实现优化经济布局的首要空间战略，内部发展和对外合作要衔接协调起来。“共商、共建、共享”的原则，则体现了自愿性、民主性和公平性，是凝智聚力、和平融洽推进“一带一路”建设的务实选择。正如习主席所指出的，“一带一路”建设将由大家共同商量，“一带一路”建设成果将由大家共同分享。

（五）“一带一路”合作的义利观

许多理论研究认为，中国提出“一带一路”倡议，本身是中国在参与全球治理和合作方面坚持正确义利观的重要表现。“一带一路”建设理论，基于地缘，但超脱地缘，既不同于海权论，也不同于陆权论。海陆复合不是更大的地缘战略，而是全球化背景下各国实现共赢发展之需。明确合作范围与重点方向同时保持大门敞开的开放区域主义，使其超越了以往大国战略的狭隘和自利，呼吁共同命运、共生并存、共济发展。倡导扩大开放、优势互补是全球化和区域经济一体化背景下分工合作精神的继承，开放包容、不附加任何政治条件的合作理念使其区别于以往超级大国的冷战博弈思维，无论国之大小、贫富、强弱，秉承共建共享共赢是对既往国际贸易投资规则和利益失衡格局的反思、调整和矫正。

（六）“一带一路”合作机制的顶层设计

在“一带一路”倡议提出初期，关于合作机制建设曾经存在较大分歧，多数研究认为在尚未形成国际广泛共识的背景下推进具有区域多边性质合作机制建设的条件不成熟。但随着“一带一路”合作的不断深入，加强多边共商的需求迅速扩大，平台建设的必要性日趋凸显。国内外的许多研究认为，“一带一路”是大范围、宽领域、多层次的区域经济合作，携手推进“一带一路”的重要性已在国际社会取得广泛共识，亟待加强合作机制顶层设计和政策体系建设。目前“一带一路”沿线范围内相关次区域合作机制虽多，但尚无一个完全覆盖沿线区域、有较强效力的综合机制，以协商共同规划制定、合作建设、收益分配和纠纷解决等问题。缺乏多边对话平台和合作机制正在成为一个短板。国务院发展研究中心“一带一路”设施联通研究课题组提出，各国应一道加强合作机制的顶层设计，尽快建立沿线国家共商合作、统筹协调机制，如探讨成立“一带一路”基础设施联通协调委员会等针对性机制，有力支撑共商、共建、共享落地实施。

二、“一带一路”的政策实践成果不断显现

习主席提出“一带一路”倡议之后，中国政府根据推进“政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通”，即“五通”建设内容的需要，在规划和政策研究、论证、制定等方面开展了大量工作。2015年5月28日，中国政府正式发布“一带一路”《愿景与行动》，全面、系统阐明了中国在参与和推进“一带一路”建设领域的政策主张和行动方案。近四年来，随着中国关于“一带一路”的政策体系不断完善和政策落实工作的持续推进，政策实践成果已开始逐步显现。

（一）国际社会积极响应

通过加强双边、区域多边的政策宣传和引导，“一带一路”倡议在国际上得到积极响应，形成广泛共识。近四年来，从国际社会上关于“一带一路”的热议已经看到了这一点。目前已有一百多个国家和国际组织表达参与“一带一路”合作的积极意愿，中国已经和50多个国家就推进“一带一路”建设签署双边文件。另外，一些重要的国际组织，包括联合国和联合国安理会已经在重要文件和决议案中写入推进“一带一路”合作的相关内容。今年5月在北京举行的“一带一路”国际合作高峰论坛，有29位国家元首和政府首脑、7个国家的副总理，70多位国际组织负责人、包括来自美国、日本等大国在内的100多位部长级代表参会，体现了国际社会对推进“一带一路”倡议的普遍支持。

（二）优先领域成果丰硕

在“一带一路”倡议提出近4年的时间里，“五通”建设已经取得了超出预料的实际成效，产生了重要经济影响。最值得关注的是三个“优先领域”取得了实质性进展：一是贸易畅通。目前“一带一路”地区的贸易投资发展速度快于全球平均水平，中国和沿线国家之间的贸易已经占到了中国对外贸易的1/4，而且年均增长水平超过了中国对外贸易的平均增长水平。2017年上半年中国与沿线国家贸易额达到5115亿美元，同比增长11.4%，占全国贸易总额27%。3年来，中国在“一带一路”沿线地区的投资已累计超过了500亿美元，在中国整个对外投资中占比接近20%的份额；今年上半年，中国企业对沿线国家累计投资66亿美元，在我国对外投资总额中的比重进一步提高；同时，中国正在加强和“一带一路”地区和国家商签自贸协定的力度，努力营造以“一带一路”为核心、面向全球的高水平自由贸易网络。二是设施联通。通过设施联通建设取得的明显进展，更容易看到“一带一路”建設的积极效果以及对全球乃至地区经济的重要影响。巴基斯坦喀喇昆仑公路二期、卡拉奇高速公路开工建设，拉合尔轨道交通橙线等一批重点项目完成融资，恰希玛和卡拉奇核电项目进展顺利。中吉乌铁路“安格连——帕普”铁路隧道项目（乌境内）竣工通车，塔吉克斯坦“瓦赫达特——亚湾”桥隧项目一号隧道贯通。雅万高铁启动先导段建设，中老铁路建设进展顺利，境内玉溪—磨憨铁路项目正在加快施工。另外中塔公路二期、中亚天然气管道D线等项目正在加快推进，莫斯科至喀山高铁、中老铁路、中泰铁路、中缅皎漂港等项目建设有序推进。大型项目不断增加是设施联通成果的突出特点。三是资金融通。中国成立了丝路基金，主导筹建了亚洲基础设施投资银行、金砖国家新开发银行，设立的各类双边、多边产能合作基金规模已经超过了1000亿美元，中国人民银行已与21个沿线国家央行签订了双边本币互换协议，金融服务业正在积极地走出去，与东南亚、南亚、中东欧等区域的国家开展合作。

（三）企业积极参与

企业参与是推动“一带一路”建设的关键力量。从目前来看，中国企业已经在加强和各国企业之间的合作、推进沿线国家贸易和投资布局方面取得积极进展。在中国方面参与建设的“一带一路”沿线20个国家的56个“境外经济执行合作区”中，截止到2016年年底，已经有1082家中资企业入驻投资。更为重要的是，这56个园区已经为当地带来了10.7亿美元税收、17.7万个新增就业岗位，足以说明企业的积极参与为中国企业带来了巨大收益和机会，同时也为投资东道国带来实实在在的好处。

（四）多方共商平台初步形成

过去3年多，围绕“一带一路”倡议，中国和许多国家之间主要通过双边对话协商达成共识。“一带一路”国际合作高峰论坛的成功举办，为各国政策沟通协调由双边对话为主迈向多方共商方式，并逐步向加强机制化建设的方向推进提供了重要契机。“一带一路”合作的机制化建设有利于促进全球化和全球治理朝着更加普惠、更加平衡的方向发展。习近平主席在“一带一路”高峰论坛的主旨讲演中为携手推进“一带一路”建设提出了许多重要建议，其中包括了加强高峰论坛这一多方共商合作和交流平台建设的主张。2019年中国将再次举办高峰论坛，而在第二届高峰论坛之前将通过设立一个工作组，保持各方联络和协调工作运转。这适应了各国密切工作联系的需要，也是携手推进“一带一路”建设和共商、共建、共享原则的具体体现。

三、“一带一路”机制化理论和实践探索亟待新突破

加强机制化建设有利于弥补多方共商和对话不足的短板，为“一带一路”合作提供政策与制度保障。高峰论坛为双边对话向多方共商迈进做出了有益尝试，但是和实质性的多边机制建设还存在很大差距，中短期内提升为政府间机制的难度较大。建议按照循序渐进的原则，选择较易推进的领域，逐步探索机制化建设的新模式。作为“五通”的基础与优先领域，基础设施联通具有各方持有较强合作意愿、利益关系较为清晰、容易达成共识的显著特点。如果以设施联通作为机制化建设的切入点，不仅可以为“一带一路”合作的机制化建设探索新模式、积累新经验，而且可以产生以下几个方面的重要影响，相关问题的理论和实践探索亟待加强。

（一）解决设施联通的现实问题

“一带一路”涵盖65个国家和地区，是前所未有的跨区域合作构想，而沿线多数国家为内陆、欠发达经济体，基础设施严重不足，区域联通水平低、制度不对接等都严重制约区域经济和经贸关系发展。我国提出倡议后，着力推进设施建设，合作内容不断拓展，从交通、通讯、能源、管道、口岸等“硬件设施联通”，向通关、检验、认证、融资等制度层面的“软件联通”逐步发展，取得初步成效。但是，也面临许多亟待解决的问题：一是各国、各次区域的经济发展目标不同，设施建设规划繁多，技术标准不统一，制度性壁垒错综复杂。二是各领域设施联通的机制建设进展不均衡，与周边国家双边合作进展较快，在区域和跨区域等多边合作机制建设上进展相对较慢；政府间合作机制建设大多以合作备忘录方式推进，具有约束力的区域或双边协议相对较少；投融资机制尚不完善等。破解这些难题，亟需建立健全“一带一路”设施联通合作机制，以提升合作的深度和实效。

（二）符合全球设施建设与国际合作的新趋势

目前，发达国家基础设施进入更新升级周期，发展中国家和新兴经济体在加速工业化和城市化进程中进入基础设施建设提升期，纷纷将基础设施建设作为撬动经济增长新动力、确立为复苏发展的优先领域。在此背景下，全球基础设施建设呈现出规划先行、资金需求庞大、设施网络化和智能化等新趋势。此外，设施联通机制建设成为国际经济合作的新亮点，成为促进常态化合作的新粘合剂。例如，作为G20峰会重要议程，2014年布里斯班峰会决定设立全球基础设施投资中心和知识分享平台，2016年央行行长和财长会议提出“将启动全球基础设施互联互通联盟倡议，增强基础设施计划之间的合作与协调”；世界银行牵头全球资产管理公司、基金等金融机构合作成立“全球基础设施基金”；欧盟、拉美和东盟等在区域基础设施一体化建设中加强规划对接、技术标准统一、建立融资与利益风险分担机制、注重组织协调与保障等。

（三）我国提升全球经济治理制度性话语权的有益尝试和探索

随着中国对世界经济增长与国际格局的影响日益提升，国际社会对我承担更多大国责任的期待显著增强。“一带一路”倡议是引领中国对外开放的重要战略，更是中国参与全球治理的一个关键突破口。基础设施联通合作机制建设，不仅有助于搭建有效的沟通合作平台、解决区域发展中的瓶颈问题；也契合全球设施建设与联通的迫切需要，有助于改变当前区域联通建设中机制封闭化、标准与规则碎片化的局面。特别是，当前国际形势复杂多变，逆全球化和民粹主义日益突显，特朗普就任后美国忽视多边体制和通过国际合作解决全球性议题，带来全球治理失序和停滞的风险。历史转折的关键时刻，应该认识到经济全球化深入发展与合作解决全球性挑战仍是不可逆转的长远趋势，着力把握机遇，以推进“一带一路”设施联通机制建设为抓手，积极推广中国倡导的“开放包容、互利共赢”理念，为构建更加公正合理的全球治理体系提供新的合作模式、为我国提升全球治理能力和制度性话语权提供有益探索。◆