经济伦理视域下政策客体参与农村最低生活保障政策研究

杨延冰

摘 要：经济政策的公正性是保证经济政策有效运行的前提。最低生活保障政策是一项重要的政治和经济政策，在最低生活保障政策运行中，政策客体参与最低生活保障政策能力的强弱，决定着政策的实际效果，影响着政策公正伦理目标的实现。以政策客体参与能力为中心，从政策客体价值需求、政策客体价值表达、政策客体价值综合、政策客体价值实现等多层面，分析政策客体参与农村最低生活保障政策的互动模式的方式与路径，引导政策客体理性有序参与公共政策过程，促进农村最低生活保障政策公正目标的实现。

关键词：经济伦理；农村最低生活保障政策；政策客体；政策参与

中图分类号：F323.89 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）19-0037-03

经济伦理学认为，经济制度只有在相对稳定安全、比较完善的社会治理结构中才能够发挥作用[1]。農村最低生活保障制度以及作为制度安排的政策，是一项重要的经济制度或经济政策。在运行中，政策主体与政策客体的互动、配合与协调，影响着政策运行的方向。两者之间相互影响、相互作用，使得政策能够合理完整地运行。在农村最低生活保障政策中，政策客体作为农村最低生活保障政策中的目标群体，是最为重要的利益相关者与政策接受者。从经济伦理的视角，探讨低保政策运行中政策客体参与的新路径、新方式，不仅是保证农村最低生活保障政策合理有效执行的前提条件，也是符合十八大提出的逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，保证城乡居民平等参与、平等发展权利的需要。

一、政策客体的有效参与是农村最低生活保障政策合理运行的应有之义

最低生活保障政策作为一项重要的政治和经济政策，在农村社会治理结构中，政策执行过程所带来的问题日益增多。一方面与政策主体制定和执行过程有关；另一方面政策客体的参与不足，自身缺乏合理的角色定位，也影响到政策的执行成效。可以说，政策客体参与最低生活保障政策能力的强弱，决定着参与决策的实际效果，影响着经济政策公正伦理目标的实现。史密斯（T.B.Smith）是最早研究政策执行因素的学者之一。他认为，在政策过程模型中，理想化的政策、执行机构、目标群体和政策环境，是四个至关重要的影响因素[2]。农村最低生活保障政策中的政策客体是指在低保政策运行过程中其政策价值目标、政策利益、政策价值行为等方面直接涉及到的目标群体。

在农村低保政策运行过程中，不仅是单方面行为，而是各种主体参与的博弈。在这一过程中，不同的政策利益主体为了各自利益最大化而在低保政策制定、政策运行、政策监控、政策评估等各个环节中展开博弈。政策客体基于自身的需求，一方面，作为政策目标的客体，进行政策参与；另一方面，政策客体在政策目标实现过程中作为独立的利益主体表达自己的利益诉求。政策客体参与的过程，不仅是参与政策实施过程，也是与政策主体之间进行博弈的过程。通过向政策主体表达利益诉求，进行一定的利益竞取和政策参与，达到一定的利益实现程度。

在农村低保政策实施过程中，不仅应该考虑到政策的物质利益分配，更应该考虑到政策价值的权威性分配[3]。在关注公共政策分配的研究方面，后行为主义政治学家戴维·伊斯顿做出了贡献。他在政治系统分析理论中认为“公共政策就是对全社会的价值做有权威的分配。”[4]这个观点引发了学术界关于公共政策价值的思考。根据他的理解，价值不仅包含了资金、实物等物质利益方面的价值，还包括权力、荣誉和服务等精神利益方面的价值。在公共政策运行中，其价值的分配功能不仅涉及政策主体的价值分配，同时还涉及到政策客体的价值分配。由此，政策主体与政策客体之间相互影响、相互制约，构成了政策环境下的公共政策从制定、运行到实施的全过程。政策客体作为公共政策最重要的目标群体，也是最重要的价值分配的相关者和接受者。因此，探讨政策客体参与的新路径与新方式，对于政策的合理健康运行，有着重要意义。

二、农村最低生活保障政策中政策客体参与的式微

政策运行中由于政策客体在价值需求、利益表达、利益竞取、政策参与等方面的不足，影响到农村低保政策的合理运行，并由此产生了一系列的问题。

（一）政策客体的政策价值需求难以实现

政策客体在低保政策运行中，是政策的目标群体。但是，政策客体在这一过程中获得信息的不对称成为普遍存在的客观问题。尤其在农村低保政策执行中，政策客体的知情权尚且不能够得到有效保障。一些政策主体出于自身的利益需求或者受到某些利益群体的干预，一些政策主体不愿公开农村政策的详细信息或者只送达到乡、镇，且执行政策过程中习惯于暗箱操作和利用权势操控信息，不能够完全做到政务公开。根据课题组在陕西省南部汉中市民政局的调研，农村社会保障资格认定中对于政策对象的资格认定主要是“以评议为主、测算为辅”的方式，存在一定的主观随意性和局限性。操作中，如果遇到家庭人均纯收入在保障标准边缘的情况，则保障资格的认定往往会难以把握，执行标准也难以统一。

（二）政策客体政策利益表达机制有限

政策客体参与的成功与否取决于其在与政策主体博弈中能够有效表达其利益诉求，以及政策主体对其利益诉求的认可程度。在农村低保政策运行中，政策客体与政策主体之间难免会发生矛盾与冲突，而有效的政策利益表达机制就成为保证政策客体有效参与的重要条件。尽管通过村民委员会等组织机构可以影响到政策过程，但由于种种原因，这种代理型农民参与机制往往会显得参政、议政不足。政策客体缺乏制度化的政策利益表达路径和方式，成为制约政策客体参与低保政策过程的主要因素。据甘肃省的调查统计，农村居民中对于农村最低保障制度的认知状况是：完全了解低保制度的占调查总数20%，家中有人参与的占调查总数的15%，知道一点儿的占调查总数57%，从未听过的占调查总数8%[5]。

（三） 政策客体参与利益竞取的基础薄弱

目前农村低保的主要执行主体依然是乡镇政府。当政策执行中出现不符合实际情况时，政策客体对乡镇一级很难发生直接影响，政策客体的参与主要集中于村一级。由于其参与的层级较低，难以对低保政策产生影响，对于政策在自上而下过程中的政策变形，很难发挥应有的作用。尽管近年来一些政策客体对于自身在政策执行中的主体地位有了一定的认识，希望能够有所作为，但是实际参与能力的低下造成其在政策中处于被动的地位。根据甘肃省农村低保对象的界定标准方面的调查显示，权力主体或政府部门确定的占49%，由自己申请的占24%，而民主推荐的则占总调查人数的6%，其他对政策标准不清楚[6]。这说明，目前农村低保对象的界定标准模糊，在政策客体的认定上仍然有失公平。

（四）政策客体非制度化参与途径有扩大的趋势

我国农村在低保制度的立法方面仍然不够完善。目前，尚没有出台有关于农村最低生活保障制度的全国性法律法规，主要是行政法规和地方性法规，这就使得农村低保政策缺乏全局性的指导[7]。现实中，政策客体一方面参与意识不断加强，另一方面法律知识欠缺。加之我国司法体系本身的不完善，使得农村低保政策运行、实施过程中存在着有法不依、执法不严的情况，而诉诸法律却需要政策客体付出高昂的代价。因此，近年来，农村低保政策中出现各种群体之间的利益矛盾与纠纷日益增长，政策参与的制度化途径不能够满足政策客体的需求，使得政策客体的正当利益诉求难以获得合法的解决，这些问题成为一些政策客体寻求非制度参与途径并从而导致农村社会治理结构中不稳定的主要根源。

（五）政策客体参与政策决策的效能有限

村民委員会作为政策客体参与政策的自治组织，是连接政策主体与政策客体之间的重要环节。政策客体参与低保政策过程本身也是其接受与配合政策顺利执行的过程。通过有效的参与，政策主体可以了解到政策的制定与执行的全过程。但是，现实中，政策客体很多时候的参政意愿，很大程度上受到宗族、家族、私人关系等农村社会群体的干扰，政策客体实践中习惯于通过政策体系中的个人力量而非社会组织之间的互动实现有效的政策参与。这些问题主要表现在两个方面：一方面，监督机制的缺乏。由于基层缺乏专业的低保人员，造成信息不对称，在低保工作中的骗保、漏保、错保以及人情保，影响到政策的健康运行。另一方面，退出机制的不完善。农村低保收入核定困难，动态监测滞后，造成一部人对于低保制度的“依赖”，不愿放弃低保待遇。

三、经济伦理视域下政策客体参与农村最低生活保障政策的路径选择

（一）树立公正、合理的经济伦理目标，关注政策客体价值需求

政策客体将各自的政策需求得到合理的满足是经济政策制定的首要目标。市场作为配置社会资源的主要方式，正在促使政策客体参与意识的觉醒。关注各种不同政策客体的利益诉求，协调利益矛盾，使政策客体的价值需求获得实现，即是低保政策本身的要求，也是实施低保政策所期望的政策价值实现结果。在这一过程中，应当注重政策的整体性和公共性。低保政策即是一项经济政策，同时也是一项重要的公共政策，在有效维护、增进政策客体利益的同时，政策主体出于“经济人”的特征，也会有自身的价值利益追求[6]。如权力、地位、金钱、特权等。因此，如何将政策主体的合理利益整合到政策中，防止政策主体不合理的利益侵蚀、避免影响到政策的公共性的发挥，我国目前正在逐渐通过实行公开听证制度、民意调查、网络宣传等方式，来完善政策客体的利益表达机制，实现低保政策公平、公正的价值追求。

（二）进行有效的价值整合，构建科学的价值分配与平衡机制

所谓价值整合，就是不同层次、不同价值趋向的政策客体为了实现一定的价值目标，将彼此矛盾进行沟通、协调，使之成为一个具有一致价值追求的整体[8]。而价值整合的过程，并非简单的平衡各政策客体的差距，而是在承认各政策客体存在合理性的同时，充分发挥公权力的调控功能，保证符合条件的政策客体能共享改革发展成果，从低保政策中获益。现实中，必须构建公平、正义的权力分配和制约机制，解决社会机会均等与政策客体自身能力不均衡之间的矛盾，充分保证农村最低生活保障政策公共性的实现。

（三）规范政策客体参与的组织机制，提升政策保障的组织化水平

规范政策客体的参与机制就是指在政策基础上，使政策客体尤其是低保政策中的边缘群体的利益诉求也能够得到关注甚至满足。为了更好地实现和维护政策客体的有效参与，一方面，可以通过制度化的渠道让政策客体提出自己的需求。另一方面，可以引入政策代理人机制，为政策客体的政策价值需求开展政策辩论，提供政策咨询，将分散的个体需求聚合为一致明确的组织意见，进行协商。同时，在这一过程中，必须规范政策主体的表达方式，保护合法的方式，更多保护农村政策弱势群体，使他们的诉求获得更多的关注。

（四）改善政策环境，保障政策科学运行

政策环境包括低保政策运行中的硬环境和软环境两个方面。硬环境包括政策实施过程中所需要的人员、资金、技术手段等条件，为政策运行提供有力的保障。软环境包括政策条件是否能够传递到政策客体内心，并主动提升政策客体对于政策主体的信任，在政策的宣传、组织、运行、监督、实施等环节中均能够保证政策能够科学合理运行。同时，政策环境的优化不仅依赖于政策主体的推动，同时也需要政策客体的主动参与和实践。近年来，在农村最低生活保障制度建设中，由于农村社会矛盾的日益多元化，政策客体间的矛盾转变为政策客体与政策主体、政策客体与农村社会组织的矛盾。这些矛盾不仅影响到农村低保政策的顺利实施，对政策环境也具有潜在的危害。因此，在农村低保政策运行中，应该将政策矛盾化解在农村基层，降低农村低保政策执行产生的消极影响，以便为农村低保政策执行创造良好的政策环境。

总之，最低生活保障政策只有保障政策价值公平才会显示出政策活力。在经济伦理视域下，对于政策客体参与农村低保政策的过程进行动态过程分析，在多种利益群体的不同价值追求中有效保障政策客体的合理有序参与，平衡政策主体和政策客体之间的相互关系，成为经济伦理视域下低保政策需要深入研究的一项课题。

参考文献：

[1] 苏迎平.生态文明视角下县域经济产业结构演变内在机理分析[D].福州：福建农林大学，2012.

[2] 张晓山.关于城镇化的若干问题研究[J].农业金融研究，2010，（11）.

[3] 刘福刚.统筹推进县域经济科学发展[J].农村实用技术，2010，（10）.

[4] 奚琳琳.产业结构调整与经济增长关系的实证分析[J].商界论坛，2014，（8）.

[5] 汉中市统计局.汉中市2014年国民经济和社会发展统计公报[Z].2015-04-13.

[6] 汉中市统计局.汉中市2016年国民经济和社会发展统计公报[Z].2017-03-13.

[7] 汉中市统计局.汉中市2015年国民经济和社会发展统计公报[Z].2016-03-29.

[8] 李淑妍.中国农村土地流转制度改革的背景分析[J].辽宁行政学院学报，2013，（1）.

[责任编辑 吴高君]