《欧洲联盟条约》第50条之成员国退出欧盟的程序探讨

摘要：根据《欧洲联盟条约》第50条（以下简称“第50条”）的规定，法律上退出欧盟的后果就是，基础条约以及一系列协议附件的不再适用。欧盟法对退出欧盟的成员国的停止适用，当然该成员国就欧盟法在国内的执行进行的转换继续有效，除非该成员国的国内立法机构进行修订或废除。《里斯本条约》生效后，第50条被认为是退出欧盟的法律途径，只是一直未得到运用。英国在公投退出欧盟之后，程序上的何去何从，或许第50条的规定能给予一定启发，但是第50条规定的高度概括性以及模糊性也可能使成员国在退出欧盟之路上面临一定的挑战。

关键词：退出欧盟；程序；挑战

中图分类号：D99文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2017）23-0010-04

作者简介：陈倩倩，华东政法大学，国际法硕士研究生。

一、引言

2009年12月1日《里斯本条约》生效施行，至此，退出欧盟的讨论被视为正式立法。然而就第50条而言，并未涉及关于退出欧盟的实体性条件，它只是在程序方面做了相应规定。2016年6月23日，英国举行全民公投，就英国应该继续留在欧盟还是退出欧盟进行抉择。英国公投382个投票区的计票结果显示，约52%的民众支持退出欧盟。2017年1月17日，英国首相特蕾莎·梅在阐述英国退出欧盟谈判目标时强调，英国不会留在欧洲共同市场，但会努力与欧盟签订自由贸易协议，这意味着英国将寻求“硬脱欧”。[1]本文中，笔者将就英国退出欧盟这一事件，结合第50条的规定，探讨下成员国退出欧盟的程序制度。

二、关于第50条规定

（一）第50条规定的内容

第50条的规定自经《里斯本条约》修订后，从未被适用过。因此，英国想就启动第50条程序来退出欧盟的话，并无先例可循。观察第50条的规定：

1.“Any Member State may decide to withdraw from the Union in accordance with its own constitutional requirements.

2.A Member State which decides to withdraw shall notify the European Council of its intention.In the light of the guidelines provided by the European Council，the Union shall negotiate and conclude an agreement with that State，setting out the arrangements for its withdrawal，taking account of the framework for its future relationship with the Union.That agreement shall be negotiated in accordance with Article 218（3）of the Treaty on the Functioning of the European Union.It shall be concluded on behalf of the Union by the Council，acting by a qualified majority，after obtaining the consent of the European Parliament.

3.The Treaties shall cease to apply to the State in question from the date of entry into force of the withdrawal agreement or，failing that，two years after the notification referred to in paragraph 2，unless the European Council，in agreement with the Member State concerned，unanimously decides to extend this period.

4.For the purposes of paragraphs 2 and 3，the member of the European Council or of the Council representing the withdrawing Member State shall not participate in the discussions of the European Council or Council or in decisions concerning it.A qualified majority shall be defined in accordance with Article 238（3）（b）of the Treaty on the Functioning of the European Union.

5.If a State which has withdrawn from the Union asks to rejoin，its request shall be subject to the procedure referred to in Article 49.”

簡单来说，《欧洲联盟条约》第50条的规定允许一成员国向欧盟表示其退出的意思，欧盟有义务与该成员国协商并达成退出协议。退出欧盟协议（withdrawal agreement）要包括以下5点：

1.任何成员方均可根据其本国宪法对的要求决定退出欧盟。

2.决定退出欧盟的成员国应将此意向通知欧洲理事会。根据欧洲理事会提供的指导方针，欧盟在考虑到该国与欧盟未来关系框架的基础上与该国谈判并缔结协议，就其退出问题作出安排。该协议的谈判应根据《欧洲联盟运行条约》第218条第3款进行。经欧洲议会同意后，该协议由理事会以特定多数方式缔结。

3.自退出欧盟协议生效之日起，两部条约不再适用于该国；如未达成退出欧盟协议，则两部条约在该成员国依据本条第2款通知欧洲理事会之日起两年后，不再适用于该国，除非欧洲理事会与该国成员国达成协议，一致决定延长该期限。

4.为本条第2款和第3款之目的，代表退出欧盟成员国的欧洲理事会代表或理事会代表不参加欧洲理事会或理事会有关该国讨论或涉及该国的决定。特定多数将根据《欧洲联盟运行条约》第238条第3款第（2）项予以确定。①

5.有关国家退出欧盟后，如要求再次加入，应适用第49条规定的程序。[2]

（二）对第50条规定的简单理解

根据《欧洲联盟条约》第50条的规定，正式的退出程序开始于成员国向欧洲理事会表述其退出意愿的通知。通知的时间是完全由相关成员国自己控制的。之后该成员国可以与其他欧盟成员国以及欧盟机构开展各站非正式的讨论。为了达成具体的退出协议，欧盟理事会（没有相关退出欧盟成员国参与）就欧盟与相关成员国的协商发布指南，比如协议内容要涉及退出欧盟的成员国与欧盟未来的关系问题。根据第50条的规定退出欧盟国家有两年的时限来决定退出欧盟安排。两年内未达成协议，该成员国自动退出欧盟。除非，欧洲理事会以及其他成员国一致同意，延长谈判期限。

初步提炼下来，第50的规定有三个重点，第一，如果两年内没有就退出欧盟安排达成一致协议，欧盟基础条约对该拟退出的成员国停止适用，除非理事会以及其他成员国达成一致意见延长谈判期限；第二，拟退出的成员国对于该退出事项不担任理事会理事且不参与理事会决议，而且理事会决议要以特定多数表决通过；第三，如果该成员国以后再想加入欧盟，不自动恢复其成员国身份，它必须根据《欧洲联盟条约》第49条的规定申请加入。[3]

另外，仔细梳理第50条规定，似乎欧洲委员会在退出欧盟程序的作用并不是特别清晰。然而根据《欧洲联盟运行条约》第218条第3款的规定，“由委员会，或者拟在缔结的协议只涉及或主要涉及共同外交与安全政策时，由联盟外交事务与安全政策高级代表，向理事会提交建议，由理事会通过一项决定，授权启动谈判，并根据拟缔结协议的主体任命联盟谈判代表或谈判团长。”它规定的是由委员会建议理事会任命谈判代表，根据这条，我们看到了歐盟委员会的作用，也就是说，委员会在成员国提交退出欧盟申请后，建议理事会协商。

此处，需要引起大家主要的是《欧洲联盟条约》第218条在第五编——国际协议下，根据法律的系统性，该篇章下的条款应当适用于国际协议下。欧盟法下定义的国际协议是什么，第218条最开始就进行了说明：联盟与第三国或国际组织之间签订的协议应按照以下程序谈判并缔结，也就是说，这是在欧盟与其他第三国缔结协议时适用的法条。但是，《欧洲联盟条约》第50条第2款明确将谈判程序指向《欧洲联盟运行条约》第218条第3款，即，成员国在与欧盟理事会谈判缔结时，适用第218条规定的程序。笔者以为，考虑到退出欧盟协议的特殊性，即，一旦该退出协议生效，该成员国就不再是欧盟成员国，于欧盟而言，便成了第三国，因此指向到218条，是可以理解的。

在缔结退出欧盟协议时，根据第50条第2款的规定，理事会要首先获得议会的一直同意。同时值得注意的是，第50条的第4款，“代表退出欧盟成员国的欧洲理事会代表或理事会代表不参加欧洲理事会或理事会有关该国讨论或涉及该国的决定”。

为了便于快速理解这个流程，笔者这里将以英国为例，绘制两张流程图，图1以大概时间线为主，图2以各个环节涉及到的欧盟机构以及具体事项为主进行介绍。

三、第50条在程序上面临的挑战

第一，根据第50条规定的第1款，“任何成员国均可根据其本国宪法的要求决定退出联盟”。此处引申出两个问题，决定符合本国宪法要求是拟退出成员国自己还是欧盟审查的内容？当然成员国自己进行生产这是毫无疑问的，比如英国，之前面临的问题，英国公民吉娜·米勒将英国政府告上法院，认为退出欧盟决定必须经过议会批准，英国高等法院也裁决认定，英国正式启动退出欧盟程序前需要经过议会批准。[4]

纵观英国议会与政府之间的关系，可以发现，早期议会权力相当大。凭借“光荣革命”及继承法的效力，议会获得了政治权力，并在18世纪获得了进一步巩固。以议会为中心的代议制权力运行模式在19世纪后期达到顶峰。19世纪接触的宪法理论家戴雪将这一模式总结为“议会主权加法治”。学界也将其看作是议会模式的核心要旨。[5]英国议会在1972年通过了1972欧共体法（European communities Act 1972，ECA）从法理上认可了英国的欧共体（及其后来的欧盟）成员国地位。该法承认了现有及未来欧共体立法对本国事务的管辖权。换句话说，该法已经议会未来所有对欧共体立法的认同打包交出，其后的所有立法都不再需要获得议会通过。[6]但是此处退出欧盟的决定并不属于对欧盟立法的认同，因此，对于英国高等法院的裁决，当然是可以理解的。

如果欧盟也需要对此决定合宪性审查，那是欧盟哪个机构负责审查？再进一步追问，如果英国正式启动退出欧盟前，将退出欧盟方案经过议会批准了，各方面都符合宪法，欧盟方面认为其不符合宪法要求该如何？

要回答这个问题，我们就又回到了第一个先决问题，欧盟方面可以对成员国的退出欧盟决定进行合宪性审查吗？欧盟委员会和欧盟法院对于违反《欧洲联盟条约》和《欧洲联盟运行条约》这两部类似于“欧盟宪法”的条约有审查权，但是，对于成员国行为是否符合国内宪法，笔者以为根据欧盟法“授权性”的特点，不宜认为欧盟对此有审查权，但是第1款的规定过于模糊，欧盟法院是否对此进行目的性的扩大解释也未可知。②

第二，关于50条第2款的通知问题，拟退出成员国要将退出意向通知欧盟理事会。就上文的分析，这是退出欧盟程序的起始点，但是，关于通知的形式，通知是否可以撤回，并没有规定。在谈判开始前通知是否可以撤回？[7]亦或在谈判中，以英国为例，英国改变想法了，这时候是否能撤销通知，终止谈判？

再有第2款中，关于退出欧盟协议的谈判问题，退出欧盟之后，一系列的优惠政策将不能享受，最基本的“货物、人员、服务、資本”的四大自由不能享受，这些需要在退出欧盟协议中进行谈判，即未来的关系问题，涉及到经济、贸易、共同商业政策、共同农业政策甚至是交通等等方方面面的问题，就中欧双边投资协定谈判时间以及结果看，笔者以为这些问题，两年内英国和欧盟很难谈判完成。而延期又需要理事会与其他27个成员国达成一致意见。

有学者提出根据《欧洲联盟运行条约》第218条第11款[8]的规定，在协议缔结之前，欧盟法院也可以发表意见。如果欧盟法院认为协议不符合两部条约的规定，该协议不得生效，除非修订协议或修改两部条约。首先，218条在第五编，国际协议下，218条第1款，即表示：联盟与第三国或国际组织之间签订的协议应按照以下程序谈判并缔结，也就是说整条都不能适用于退出欧盟。但是，《欧洲联盟条约》第50条第2款明确将谈判程序指向《欧洲联盟运行条约》第218条第3款。既然第50条明确规定了且只表明适用第3款，结合218所处篇章，笔者以为，退出欧盟程序应该仅仅指向《欧洲联盟运行条约》第218条第3款，即委员会建议理事派代表谈判。换句话说，第218条11款不适用，欧盟法院并不需要在缔结协议时就该协议合法性发表意见。

第三，即使达成了退出欧盟协议，退欧协议需要理事会特定多数通过，根据第50条第4款第2项的规定，特定多数根据《欧洲联盟运行条约》第238条第3款第（2）项予以确定，即：“通过减损适用第（1）项的方式，在理事会非根据委员会或联盟外交事务与安全政策高级代表的提议采取行动的情况下特定多数原则应被界定为包括最少代表参加国的理国代表有20个代表通过且代表成员国人口至少占到欧盟人口65%，换句话说，若是其他七个国家人事会成员的72%，所代表的成员国的人口占联盟人口的至少65%。”也就是不包括英国的27个理事口总数占到欧盟人口35%以上，这个协议也通过不了。

四、就第50条规定引申的思考

在《维也纳条约法公约》中，就条约的退出，规定在第56条和第57条，条约一般不得退出，但有两项例外。而且退出要其他缔约国全体一致同意。虽然可以单方面退出，但是退出条件相对还是比较严格。再有《维也纳条约法公约》第62条，一成员方只有在发生与缔约时相比的根本性的情势变更才可以退出条约。

对比《欧洲联盟条约》第50条的规定，自愿、单方面表达意愿就可以启动退出程序，当然，这个自愿和单方面要符合国内宪法规定。某种程度上而言，第50条的规定相当宽泛，但是过于宽泛带来了就是操作中不确定性和模糊性。公投决定退出欧盟不难，难得是接下来的程序，本文只是从程序上简单谈了下可能遇到的问题，其实，除了程序上面临的挑战，实体方面面临的挑战更是严峻。就仅仅以欧盟法为例，欧盟法院的判例其实对英国是产生深刻影响的，退出欧盟后，欧盟判例是否还具有先例效应，欧盟指令在国内法中的体现是否要修订等等。<欧洲联盟运行条约>第238条第3款第2项：“通过减损适用第（1）项的方式，在理事会非根据委员会或联盟外交事务与安全政策高级代表的提议采取行动的情况下特定多数原则应被界定为包括最少代表参加国的理事会成员的72%，所代表的成员国的人口占联盟人口的至少65%.”

②笔者注：欧洲一体化进程中，法院的判例在推动一体化方面有相当大的作用，很多典型案例明显带有目的性的扩大解释.

[参考文献]

[1]http：//news.xinhuanet.com/2017-01/17/c_1120331413.htm，2017-1-18.

[2]程卫东，李靖堃译.欧洲联盟基础条约 经 <里斯本条约>修订[M].北京：社会科学文献出版社，2010，2：55.

[3]Phedon Nicolaides，Is Withdrawal from the European Union a Manageable Option？ A Review of Economic and legal Complexities[J].Burges European Economic Policy Briefings，2013.28.

[4]http：//world.huanqiu.com/weinxingonghao/2017-01/10016930.html，2017-5-10.

[5]Dicey，Albert Venn.Introduction to the Study of the Law of the Constitutio[M].Londo-n：St.Martin's Press，1959：1，4.

[6]Norton，Philip.Divided Loyalties：The European Communities Act 1972[J].Parliamentary History，2011，30（1）.

[7]Paul Bowers，Arabella Lang，Vaughne Miller，Ben Smith，Dominic Webb，Brexit：some legal and constitutionsl issues and alternatives to EU membership[J].House of Commons Library，Number 07214，28 July 2016.

[8]程卫东，李靖堃译.欧洲联盟基础条约经<里斯本条约>修订[M].北京：社会科学文献出版社，2010，2：136.

[9]See Phedon Nicolaides：Is Withdrawal from the European Union a Manageable Option？ A Review of Economic and legal Complexities.