辽宁自贸试验区条例立法框架研究

王淑敏，李思美

(大连海事大学法学院，辽宁大连 116026)

辽宁自贸试验区条例立法框架研究

王淑敏，李思美

(大连海事大学法学院，辽宁大连 116026)

辽宁自贸试验区建设的前提在于夯实自贸试验区的立法基石，以法治引领自贸实验区的探索路径。一方面，辽宁自贸试验区条例立法框架可以复制已有自贸试验区的立法成就，通过总则、管理体制、投资开放、贸易便利和金融服务等方面的制度设计借鉴先进省份的经验；另一方面须致力于改革与创新，在深化国资国企改革、促进产业转型升级、发展生产性服务业、构筑科技创新和人才高地、推进东北一体化协同发展、推进东北亚全方位经济合作、加快构建双向投资促进合作新机制、构建连接亚欧的海陆空大通道、建设现代物流体系和国际航运中心等方面彰显独到的特色。

辽宁自贸试验区；条例；立法框架

中国(辽宁)自由贸易试验区(以下简称“辽宁自贸试验区”)正值建设伊始，尽管百废待兴，但法治先行，如何剖析其他自贸试验区的先进经验，通过打造以辽宁自贸试验区条例为核心的自贸试验区“基本法”立法框架，以复制和创新自贸试验区的体制机制和特点优势，实现辽宁自贸试验区建设目标，成为当前学界亟待讨论的问题。现有自贸试验区的建设经验表明，有自贸试验区“基本法”之称的《自由贸易试验区条例》是自贸试验区法治化运行的基石。条例在激发市场主体活力、管理机构和职责、市场退出机制、人员出入境便利、创新账户体系、金融主体发展、综合监管以及公众参与及实施准备等方面取得了革新突破。因此，构建辽宁自贸试验区条例，已经成为辽宁自贸试验区建设中亟待解决的首要问题。

一、制定辽宁自贸试验区条例的必要性

《中国(辽宁)自由贸易试验区总体方案》(以下简称《总体方案》)中明确要求辽宁省须出台地方立法，构建有利于改革顺利展开的自贸试验区运行规范。该要求直面的一个问题便是对辽宁自贸试验区立法必要性进行相关原则梳理。

(一)辽宁自贸试验区立法的依据

一是法律依据。作为一项地方立法，自贸区立法必须符合《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)确立的中央和地方立法权限。《立法法》第8条以列举的方式将民事基本制度、基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸领域的基本制度明确为中央专属立法权限。自贸区内立法显然不得对这些基本原则进行重新定义，但在遵守已有法律、行政法规规范下，对一些领域进行深入探索和细化研究则被《立法法》第73条所支持。在辽宁自贸试验区立法中对这些领域作出具有可操作性的规定便有助于改革的推进。厘清国家立法和地方立法的权限边界也意在于此。

二是现实依据。《总体方案》在六大领域追求的自贸区的良性运行，分别是切实转变政府职能，深化投资领域改革，推进贸易转型升级，深化金融领域开放创新，加快老工业基地结构调整和加强东北亚区域开放合作。这些主要任务亦是对辽宁乃至东北地区现阶段区域发展思路的归纳和总结，执行和实现这些主要任务，需要自贸试验区内经营者、管理者共同付出努力，协调区内所有运行环境要素之间的相互关系，并使自贸区高效率运转。这一动态演变的运行环境便呼吁着符合自贸试验区自身制度价值的法律规范，以确保管理体制、投资机制等诸多自贸试验区内部机制的功能发挥。因此，《总体方案》应被视为自贸试验区改革创新的基础性文件，是辽宁自贸试验区立法的直接现实依据。

三是法理依据。自贸试验区立法既触及税收、海关、金融、外资、外贸等国家事权，又囊括区内以企业为代表的各私主体的行为引导，是一种含有涉外因素的综合性国内法[1]。这种立法与其他领域立法相同，都包含了兼具稳定性和前瞻性的要求。稳定性为公私主体提供经济活动的软环境，前瞻性则决定着该软环境的包容度。发挥法律顶层设计的效用才可有效确保辽宁自贸试验区在法治的轨道上运行。

(二)辽宁自贸试验区立法的模式选择

辽宁自贸试验区作为第三批自贸试验区的成员之一，在起步阶段的立法模式选择关乎后续立法的进行。参照国内其他自贸试验区的立法模式有助于辽宁进行选择。

前两批自贸试验区采取了两步走的立法模式。上海、天津、广东、福建四个自贸区在设立之初都先以省级人民政府规章的形式出台相关管理办法，承担过渡时期先行先试的立法任务，在适用一段时间后上升为自贸区条例。这种做法的法条依据是《立法法》第82条，该条规定制定地方性法规的条件尚未成熟时，可先制定地方政府规章，以解决行政管理的燃眉之急。这种两步走的模式带来的另一个共性是所制定的管理办法带有深厚的政策属性，具有明显的内化《总体方案》所提任务的倾向。

两步走的立法模式也被第三批自贸试验区的一些成员沿用。河南、湖北两地已经出台了各自的自贸试验区管理办法，陕西自贸区管理办法也进入征求意见阶段。两步走的立法模式无疑具有自合理性，为自贸试验区建设的起步阶段提供了基本的法制保障。两步走模式代表的“过渡性管理办法—确定性条例”模式尽管有利于保证条例与自贸试验区的契合性，但也导致参与者对于条例出台后可能产生的法规变化引发自身局势不利的观望，从而在自贸试验区的初期建设中未必能最大限度地调动参与者的积极性。

然而，对于有大连保税港区建设经验的辽宁自贸试验区来说，制定一步到位的辽宁自贸试验区条例不失为更稳妥的办法。吸收前两批自贸试验区的立法经验，并结合大连保税港区的法律实践，直接出台辽宁自贸试验区条例，不仅从立法技术上顺应其势，同时也满足节约立法成本的绿色立法需求。

二、辽宁自贸试验区条例框架设计的可复制性

充分借鉴第一批自贸试验区(上海)和第二批自贸试验区(天津、广东、福建)的条例，并汲取第三批自贸试验区中已出台的管理办法，可以撷取精华，为我所用。

(一)第一批自贸试验区立法经验的可复制性

中国(上海)自由贸易试验区(以下简称“上海自贸试验区”)是我国第一个设立运行的自贸试验区，其条例在立法特点、立法难点和核心制度三个维度具有可复制性。

从立法特点上看，上海自贸试验区条例具有实施性、自主性和创制性，是一部具有多重特性的法规。实施性体现于条例属于自贸试验区建设政策的法律化，在不突破《立法法》中央立法权限的前提下，对投资、贸易、金融、航运、税收等领域进行阐释性规定。自主性表现为贯彻落实中央提出的“自主改”要求，以条例为依据组织实施试点改革工作[2]。创制性根植于上海自贸试验区先行先试的核心制度创新，在行政管理体制、立法联动机制和综合监管体系三大方面做出地方立法权限范围内的制度革新。

从立法难点上看，自贸试验区条例作为一部公法与私法相汇合的社会法，怎样实现“自主改”与“于法有据”相合、前瞻性与稳定性相合并称为立法的两大难题[3]。上海自贸试验区的“自主改”成果若不能满足“于法有据”条件，其成果将无法在法制框架内向全国推广。因此，在自贸试验区条例内将管理体制、联动机制和综合监管的创制性内容和投资、贸易、金融、航运与税收的实施性内容有机结合，是实现自贸试验区范围内国家宏观调控和市场自发调节统一的重要途径。

从核心制度上看，受上海地区打造国际金融中心和国际航运中心的战略定位影响，其改革重点针对了扩大投资、金融改革、贸易便利和海关监管几方面，奠定了以负面清单管理为核心的投资制度、以贸易便利化为特色的监管制度、服务实体经济发展的金融开放创新制度、与开放型市场经济相适应的政府管理制度和改革创新的法治制度在我国大范围展开的基础[4]。事实证明，上海发挥了先行先试、示范引领、服务全国的作用，实现了上海自贸试验区建设的预期目标。

(二)第二批自贸试验区立法经验的可复制性

天津自贸试验区、广东自贸试验区和福建自贸试验区因其获批时间相同，被并称为第二批自贸试验区。受上海自贸试验区改革成果的惠及，它们的立法框架也采纳了上海自贸试验区条例的立法成果，采用以总则、管理体制、投资、贸易、金融、监管和法治为基础的体例，并在表述上有所细化和推进。

受各自战略定位影响，第二批自贸试验区条例在沿用上海立法模式的同时，也在融合各自区位发展要求过程中体现出差异性。天津自贸试验区立足于“服务京津冀协同发展，促进制造业升级”的基本定位；广东自贸试验区则期望联动粤港澳，打造深度合作示范区，侧重贸易自由化；福建自贸试验区亦以依托闽台交流合作和海上丝绸之路核心区建设为特色。

表1列举了三个自贸试验区条例的具体特点，这些特点也是其区位发展定位的法律化表现。综合来看，第二批自贸试验区的条例均结合其区位优势，体现了突出特色、错位发展的差异化特点，并由此提出了自贸试验区建设的思路。

表1 第二批自贸试验区条例的新特点

信息来源:根据各自贸试验区条例内容整理。

(三)第三批自贸试验区立法经验的可复制性

第三批自贸区的七个成员中，河南、湖北已出台了具有过渡性质的自贸试验区管理办法；陕西自贸区管理办法也在紧锣密鼓地筹备，现已进行到意见征集阶段。其管理办法除了吸收前两批自贸试验区的制度创新之外，其自体特色法律化的过程也值得借鉴。

如表2所示，在复制其他自贸区制度成果的同时，河南自贸试验区致力于服务“一带一路”建设，重点打造现代综合交通枢纽；湖北自贸试验区努力成为中部有序承接产业转移示范区，发挥辐射带动作用；陕西自贸试验区则依托历史底蕴开展人文交流和旅游合作，并注重农业科技创新。无一例外的是，几个自贸试验区均被寄托了依靠自身改革形成产业集群，最终发挥圈层效应带动区域经济发展的厚望。在积极吸收并内化前两批自贸试验区制度创新成果的同时，根据自身发展需要做出新的制度创新尝试，并努力营造包容有序的法律环境。

表2 第三批自贸试验区条例的新特点

注：根据各自贸试验区管理办法内容整理，信息搜集截至2017年6月1日。

从上述分析可以看出，尽管从服务国家战略角度来看，自贸试验区立法的主要目标是促进区域经济发展，但其背后隐含的经济规律却是保护投资者利益，通过营造良好的营商环境来吸引资本投入，促成“获得投资—经济增长—增加就业—扩大贸易—引进技术—带动区外经济增长—扩大内需总需求”的良性循环链条形成。行政环节的简洁高效和产业结构的整合升级是迈向良好的营商环境的重要步骤[5]。辽宁自贸试验区的立法也应当吸纳辽宁自身区位特点，既响应国家推进改革和扩大开放战略的号召，又致力于为辽宁自贸试验区的建设提供制度保障和法治环境支持。

三、辽宁自贸试验区条例框架设计的创新性

吸纳和复制其他自贸试验区的立法经验固然重要，但距离满足辽宁自贸试验区立法需求还相去甚远。辽宁自贸试验区的立法框架需要基于辽宁自身地域环境的特殊性，考虑合乎本地区的地理位置、发展环境和发展规划需求，发掘符合具有本地区特色发展要求的特殊制度[6]。这项地方立法应当依据《总体方案》，在全面规范辽宁自贸试验区基本制度的同时注重内在创新性，并在条例设计中专章规定“加快老工业基地结构调整”。

(一)深化国资国企改革

保障国资国企改革深化，需要从四个方面界定条例内容。完善国有资产监管是首要问题。明确促进国资委的职能由“管企业”向“管资本”转变的管理思路，科学厘定与国有资产监管有关各方的主要职能。突出以监管重点为主要方面的管理重点，从优化资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全四个方面改善国有资本分布过宽的问题。其次要推进企业混合所有制改革。鼓励非承担重大专项任务、充分竞争行业的商业类国企实行股份制改革，同时也鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业，防止国企成为名义上的混合所有制、事实上政府仍保留强有力的干预的现象。再次要实行现代企业制度。从股份制改革、健全法人治理结构、建立国企领导人员分类分层管理制度、效率与公平相统一的企业薪酬分配制度、企业内部用人制度五个角度切入，促进区内实行以市场经济为基础，以企业法人制度为主体，以公司制度为核心，以产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学为条件的新型企业制度。最后要简化地方国有创投企业股权投资退出程序。完善全国中小企业股份转让系统交易机制，规范发展专业化并购基金，尤其是地方国有创投企业使用国有资产评估报告实行事后备案制度。

(二)促进产业转型升级

2016年9月13日，国家发展改革委、工业和信息化部等五部门联合出台的《关于支持老工业城市和资源型城市产业转型升级的实施意见》通过确定辽宁中部(沈阳-鞍山-抚顺)等12个经济区(城市)为首批产业转型升级示范区的形式，再次强调了产业转型升级在提振东北地区经济水平上的重要性。以条例巩固辽宁自贸试验区产业转型升级法制规范，首先要将装备制造业明确为产业集群培育过程中的主导产业，以发挥竞争优势，培育核心竞争力，并敦促辽宁省产业创业投资引导基金助力特色产业集群发展。其次，着力稳妥降低企业杠杆率，允许自贸试验区企业跨区域、跨所有制兼并重组，并在金融领域给予支持。再次，依托区内大连高新技术产业园区、沈阳高新技术产业开发区的平台基础，培育发展“互联网+”思维下新一代信息技术产业，形成“互联网+装备制造业”的互促发展格局。最后，中德(沈阳)高端装备制造产业园、大连国家生态工业示范园区是促进产业转型升级的重要平台，与自贸试验区利益攸关，充分利用自贸区的契机，可以促进“中国制造2025”与“德国工业4.0”战略交相辉映，加快建设国际化、智能化、绿色化的高端装备制造业园区，以及国内再生资源类产业，进口再生资源类产业，再生资源深加工类产业，低碳、绿色、循环等高科技、带有静脉特点的动脉产业四大产业集群。

(三)发展生产性服务业

生产性服务业是依附于制造业而存在的配套服务业，与单纯的服务业的消费者对象不同，其行业目标定位于为制造业提供专业化服务。辽宁自贸试验区着力促进深化产业融合和提高生产性服务水平，鼓励以系统集成、设备租赁、提供解决方案、再制造、检验检测、远程咨询六方面为重点的增值服务。搭建生产性服务业研发和推广平台，扩大创新和营销在提高生产性服务业发展水平上的能力，提高中国制造走出去的竞争力。调整过去过分依赖政策和投资的惯性，提高供给体系的质量和效率，通过为加工贸易建立内销平台、建设采购和分拨中心的方式，开拓国内市场。在航空、海洋、轨道交通、农业、高端医疗设备、大型成套设备等方面鼓励引进融资租赁业务，提高这些领域的资金流转效率，从而提高其经营效率。

(四)构筑科技创新和人才高地

产业发展的竞争集中体现为科技创新和人才之间的竞争，提升东北老工业基地的产业转型升级水平也需要强有力的技术和人才作为支撑。通过引进符合自贸试验区高端装备制造业等重点特色企业发展方向的培育型科技企业、支持政府主导类公共创新研发平台机构建设、鼓励知识产权创造申请、完善政府引导基金发放机制以及表彰科技进步等方式，支持、引导、鼓励自贸试验区内科技创新，并通过推动科技成果转化交易扩大科技成果引进和输出。充分利用自贸区的户籍政策，加大引进海外高层次人才的力度，发挥国内人才吸引的“桥头堡”作用。在人才引进方面，通过实施居住证积分、居住证转办户口、直接落户的人才引进直接措施，创新市场发现、市场认可、市场评价的引才机制，注重对创新创业人才的引进，促使高端人才在辽落地生根。在人才流动方面，创新学历、职业资格互相认证和留学生管理，着重引进复合型人才，吸引境内外人才。在人才培养方面，加快“双一流”大学的建设进程，形成“企业主体—市场导向—产学研相结合”的人才培养目标导向，打造符合国际顶尖水准的高等学府。

(五)推进东北一体化协同发展

2015年10月17日，哈尔滨、长春、大连、沈阳四市联合主办的“经济新常态下的东北振兴论坛”召开，东北振兴研究院在论坛开幕式上揭牌成立，确立了东北地区四个主要城市打造区域经济共同体的目标。辽宁自贸试验区亦需助推东北三省经济协同联动发展，在清理阻碍要素流动的各种制度上发力，在构筑经济联盟、整合创新资源、协同创新营商环境方面有所作为。此外，海关通关一体化改革是自贸区建设的重要环节。在京津冀、长江经济带、广东地区率先实现区域通关一体化的大背景下，2015年3月开始，东北地区也开启了通关一体化改革，为推进东北一体化协同发展打下地区通关基础。辽宁自贸试验区下一步需要做的是，提高国际陆港(land port)的建设水平，依照有关国际运输法规、条约和惯例设立对外开放的国际商港，实现自贸试验区与东北其他地区口岸间的互通互联。

(六)推进东北亚全方位经济合作

《总体方案》明确了自贸区加强东北亚区域开放合作的具体目标。充分发挥辽宁的老工业基地功能，结合中蒙俄经济走廊的地缘优势，推进与大连保税区、大连出口加工区、大连大窑湾保税港区、沈阳片区和营口片区的互动互联，特别是在自贸试验区内集聚三国合资的企业，有助于实现先进制造业、战略性新兴产业、现代服务业等产业的合作，扩大技术输出、服务输出和标准输出。除与中蒙俄经济走廊建设对接之外，全面深化对日、对韩合作也是自贸区的重要使命。

(七)加快构建双向投资促进合作新机制

在双向投资促进合作方面，商务部已进行了有益尝试。在隶属其直属事业单位的投资促进事务局的协调下，我国已与51个国家/地区的91家机构签署88份双向投资促进合作谅解备忘录(MOU)，积累了大量双边投资促进资源。*数据来源：商务部公共服务项目·中国投资指南(http://www.fdi.gov.cn/1800000121_10000488_8.html)。以此为依据，辽宁自贸试验区则重点发展与日、韩、朝、俄等国的双向投资促进合作。通过深化合作，推动上述东北亚国家的先进制造业、战略性新兴产业、现代服务业等产业在区内集聚发展。通过双向投资促进合作新机制的建设，加快优势产业拓展国际市场，引导优势企业开展境外工程承包，并就专业服务领域开展投资合作。

(八)构建连接亚欧的海陆空大通道

自贸试验区对于大连东北亚国际航运中心建设至关重要，中心意味着“大连组合港”的立体发展，集聚辽宁港口群的优势，赋予大连港在东北亚国际航运中心建设中的核心地位，集结锦州、丹东和营口港等周边地区港口优势共同发展。发展国际远洋集装箱干线港、中转港和枢纽港，重要资源储存及转运基地，大宗散货、杂货进出口中转基地；确立营口、锦州、丹东三个港口的补充作用，为区域经济发展提供资源配给，使辽宁省诸港口功能协调、资源整合发展，防止功能同一带来的不良竞争。推动自贸试验区继续整合资源，助力推进沈阳—营口陆海联运、西部出海铁路工程、京沈高铁、桃仙机场和沈阳跨境铁路通道等重大基础设施的建设和维护，借力辽宁自贸试验区的发展，打造面向东北亚的综合门户型城市。

(九)建设现代物流体系和国际航运中心

在辽宁自贸试验区建设中强调现代物流体系和国际航运中心的建设，既是沟通自贸试验区内部物流运转的需要，更是包含面向东北亚、参与国际竞争的考量。作为东北地区拥有优良自然海港的辽宁，在自贸试验区现代物流体系的打造中必然要承担陆海联运的“海”之比重，发挥海运集散量卓越的功能。多式联运的一个必然结果在于，通过强大的物流系统的承载力，带动东北其他地区工农业产品的出口，发展以港口、机场和自贸试验区为依托的流量经济，扩充地区活力。辽宁省应充分利用自贸区优势，完善航运交通网络，带动东三省乃至泛东北地区集体“出海”，让东北地区的优势制造业从东北“走出去”。此外，应增强空港服务功能，推动自贸试验区内机场建设，建立航空物流枢纽，促进海陆空综合性快件处理能力提升。还需注重航运人才培养，在船员管理与培训方面加大人力物力支持。

四、结 语

未来的辽宁自贸试验区需要一部较为成熟的、具有前瞻性的立法。根据辽宁自身的建设和发展情况，需要采用管理办法和条例一步走的形式，并借鉴国内其他自贸试验区在管理体制、国民待遇与负面清单投资准入、以货物状态分类监管为核心的贸易监管，以及金融监管、服务贸易领域开放和综合监管新模式等方面的先进理念。在此基础上有所创新，依据《总体方案》，专门设计一章“加快老工业基地结构调整”，以激勉国有企业的改革，加速东北一体化的进程，深化东北亚的区域性和次区域性合作，营造与中蒙俄经济走廊和“辽满欧”、“辽蒙欧”、“辽海欧”三大运输通道衔接的贸易便利化环境。

[1]钱震杰,胡岩.比较视野下自由贸易区的运行机制与法律规范[M].北京：清华大学出版社，2015:122-124.

[2]丁伟.《中国(上海)自由贸易试验区条例》立法透析[J].政法论坛，2015(1):132-142.

[3]车丕照.中国(上海)自由贸易试验区的“名”与“实”[J].国际法研究，2014(1):69-76.

[4]郑少华.中国(上海)自由贸易试验区的司法试验[J].法学，2013(12):138-143.

[5]TIEFENBRUN S. U.S. foreign trade zones and Chinese free trade zones: a comparative analysis[J]. J. Int’l Bus. & L., 2015, 14: 231-232.

[6]刘耀.新一轮东北振兴战略要思考的几个关键问题[J].经济纵横，2017(1):8-12.

2017-06-12

辽宁省社科规划基金重点项目(L16AFX002)；辽宁省经济社会发展立项一般课题(2017lslktyb-028);中国法学会2016年度部级法学研究课题(CLS(2016)D173)

王淑敏(1963-)，女，教授，博士生导师；E-mail：13591728200@163.com

1671-7031(2017)04-0020-06

D922.295

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