数字贸易规则的谈判与制订：中国VS美国

周念利++陈寰琦

数字贸易在全球经济不景气的大背景下发展迅猛，成为了世界经济增长不可或缺的新动能。2016年基于全球互联网产生的经济收益高达4.2万亿美元，规模相当于日本的经济总量。同时，各大经济体围绕数字贸易纷纷提出彰显自身利益的贸易规则，其围绕数字贸易的规则谈判也成为了各界的焦点。然而，数字贸易自身瞬息万变及连通全球的特殊属性是一把双刃剑，它在给全球贸易带来新气象的同时，由于难以直接套用传统的贸易规则，使得本身的发展受到了制约。

为摆脱部分传统贸易规则的桎梏，从更有利于推进数字贸易的发展出发，一些大的经济体尝试在多边、区域和双边层面推出能彰显和拓展其价值理念的数字贸易规则。数字贸易规则究竟应如何构建和实施，逐渐成为这些谈判中的焦点问题。美国不仅仅是数字贸易强国，同时也是规则制订的引领者。美国一直致力于打造一个具有约束力的全球数字贸易规则体系。在美国主导的区域贸易协定中，数字贸易规则不仅仅局限在电子商务章节，也在投资、知识产权、信息技术和跨境服务贸易等章节中有所体现。

如今，由美国所倡导的数字贸易规则已自成体系。尤其在近期谈判的大型区域贸易协定中，围绕美国的数字贸易规则核心诉求议题，如“数据自由流动”“网络互操作性”和“数据存储非强制本地化”等争论已进入白热化阶段，成为了全球数字贸易规则谈判的关键所在。尽管特朗普上台之后，美国对引领全球数字贸易规则谈判的热度有所下降，但可以预见的是，基于服务业的数字经济及相关产业是美国的比较优势和核心利益所在，数字贸易治理问题必定是美国的长期关切。然而，由于美方提出的规则代表的是美方的立场，因此很多核心议题在国际谈判中依然备受争议，难以达成共识。

中国也是数字贸易大国。中国作为与美国并驾齐驱的数字贸易大国，在数字经济发展的驱动下参与建设数字贸易治理体系势在必行，将来也必定会在未来的规则制订的关键议题上与美国版数字贸易规则进行对接。因此，研究数字贸易规则的美式模板，对中国参与数字贸易规则构建、促进国际数字贸易合作和数字贸易发展、减少贸易摩擦具有十分重要的意义。

美国版数字贸易规则的主要内容

近20年来，美国在经贸谈判中一直利用自身的强势地位推动数字贸易规则体系的构建，以减少和限制数字贸易发展的壁垒，促进数字贸易发展。观察美国签订的十余个区域贸易协定，不难发现在各协定中美国针对数字贸易的立场是非常一致且坚定的，尤其在关键议题上呈现出来的主张是一条不断强化的上升轨迹。从总体来看，美国在以下四个方面有着非常显著的表现。

其一，在“传统贸易规则”方面，明确规定既有相关规则对数字贸易的适用性。美国版数字贸易规则确定了跨境服务贸易规则对数字服务提供的适用性，明确了电子传输免关税的延长期限，甚至规定了数字产品（包括載体）永久免关税。同时，美国也要求非歧视待遇适用于数字产品。

其二，在“跨境服务贸易规则”方面进行创新，旨在促进数字服务贸易自由化，保证已有数字贸易规则的透明度及其在未来的可操作性。美国版数字贸易规则在跨境服务贸易相关规定中消去了繁琐的当地存在要求，采用了否定列表承诺方式，减少甚至直接限制了最惠国待遇豁免，引入了更自由的服务原产地规则。

其三，在“信息通信技术（ICT）”方面，推动更普遍和更具有约束力的合作。以《国际服务贸易协定》（TISA）协议为例，美国在与数字贸易相关的信息技术领域倡导：支持针对数据以及技术服务的互操作性、平衡个人隐私保护和跨境信息自由流动、对接信息通信技术研究和标准、保护知识产权，这些都体现出美国与缔约伙伴在该领域展开深入合作的强烈意愿。

其四，在构建专门的数字贸易新规则方面，美国重点着力于打造新一代数字贸易规则，以解决国内规则与数字贸易的匹配度低以及规则体系未完善的问题。美国与各缔约方间已就美国在早期推出的数字贸易规则的内容达成了共识。这些内容相对简单明确，包括贸易无纸化、透明度原则和电子签名和电子认证等。然而，在电子信息技术日新月异的大背景下，这些规则已经不能满足美国在数字贸易中的诉求，数字贸易需要一个更全面和深入的规则体系来进行规范。因此，美国在保留旧有规则的基础上，重点关注由数据跨境流动所衍生出来的冲突与矛盾，推出了第二代数字贸易规则，主要包括个人信息保护、网络接入与使用、服务器（数据存储设备）与技术（源代码）的非强制本地化等。这些议题在美国的推动下成为大型区域贸易协定3T（TPP、TTIP和TISA）谈判的主要内容。然而，由于各国的利益诉求不一，如今各参加方在这些关键议题上仍然各执一词，冲突不断。

中美在数字贸易规则制订中的

主要分歧点

首先，“数据跨境自由流动”是美国版数字贸易规则中最具代表性的规则，也是中美在数字贸易规则上最主要的分歧之一。

为推动数字经济发展，美国在《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）中要求缔约方在保障公共政策目标（包括“保护个人信息”等）得以实现的前提下，确保信息和数据的全球自由流动，并在跨大西洋贸易与投资伙伴协议（TTIP）和TISA谈判中提出同样的主张。与此相反，我国对数据跨境自由流动持谨慎态度。我国现在对外签订的贸易协定中尚未对此类新议题作出讨论，而国内法《中华人民共和国网络安全法（草案）》则明确提出考虑到个人、社会和国家信息安全等涉及国家安全的问题，不认可美国提出的信息和数据全球范围内的自由流动。事实上，我国出于对网络信息和数据安全的考虑，对信息和数据流动设置了一定的限制。同时，我国在监管互联网信息和数据的处理及传输方面主要采取属地原则，规定在我国境内的网络使用和运营不得脱离监管，这些都与美国的主张差异较大。

其次，“数据存储设备与源代码非强制本地化”的规定也在中美间引发了不少冲突。

美国明确反对数据存储本地化。美国认为“数据存储本地化”会掣肘网络在全球各国间的互联互通，不利于数字市场的开放。数据存储本地化，即要求外来企业在进入本地市场时把数据中心设置在本地，而开放数据源代码则要求外来企业开放其在当地领土范围内提供的服务业务相关的所有软件的源代码。对于这些措施，美国主导的大型区域贸易协定（如TPP和TISA）是明令禁止的，要求缔约方不得把上述措施作为缔约方企业进入市场的前提条件。

目前，针对“数据存储当地化”，我国和澳大利亚、韩国签订的自由贸易协定以及现行国内规制尚未对电商企业进入本地市场作出强制性规定。然而，我国在《网络安全法（草案）》中对外来企业的部分数据作出了间接的限制，主张应按规定对确需由境外存储或境外提供的关键信息基础设施、存储公民个人信息等重要数据的网络运营者进行安全评估。而关于“公开软件源代码”，中国人民银行、银监会都出于维护金融安全的目的，规定电商企业给金融机构提供软件时候应在银监会备案软件源代码，这与美国主张的“源代码非强制本地化”存在冲突。不过，TPP协定文本在这项条款的实施上仍留有余地，即把提供数据源代码的范围限定在了“大众市场软件开发者”中。而上述金融领域的基础软件和大众软件并没有交叉，因而目前来看中美在“提供数据源代码”上并不存在本质上的冲突。

应对美国版数字贸易规则的建议

对于中美在数字贸易规则制订中的分歧可能带来的挑战，我国需要积极应对。第一，针对部分数字贸易议题提出自己的利益诉求。近两年中国电子商务交易额以每年2万亿元的增幅增长，年均增速是GDP增速的2～3倍，在中国的经济发展中具有重要的战略意义。因此，我国有必要着眼于数字贸易的电子商务领域提出切合自身需求的主张。第二，改进数据监管技术，对跨境数据实施分类监管。跨境数据流动促进了全球数字贸易发展，对经济发展有一定的推动作用，但同时会带来一定的安全风险。因此，跨境数据流动的管理要正确处理发展与安全的关系，这就需要改进数据监管技术，通过对跨境数据进行分类监管，降低经济安全管理“泛化”的负面影响，把“好钢”（信息监管技术、信息监管体制）用在“刀刃”（真正有国家安全诉求的领域）上。第三，完善相关法律法规，将保障数据安全的目标真正落到实处。如果仅仅把数据存储在本地而缺乏完善的法律保护体系来管辖，信息安全也难以得到保障。目前我国需要继续完善在个人信息、电信以及網络基础设施方面的立法，把数据的安全性保护落到实处。

（作者周念利为对外经济贸易大学中国WTO研究院研究员、博导，陈寰琦为对外经济贸易大学中国WTO研究院世界经济专业博士生）