新形势下健全完善党群沟通机制问题研究

摘要：沟通功能是政党的基本功能和属性，完善党群沟通机制是密切党群关系的首要问题，也是完善党的领导和执政方式的关键环节。目前，党群沟通机制在沟通主体、沟通信息、沟通渠道、沟通方式、沟通程序等方面还存在许多问题。为此，必须推动党群沟通由被动向主动、由单向到双向、由指令型向互动型转变，构建系统完备、良性互动、科学有效的党群沟通机制。

关键词：党群关系；党群沟通；运行机制；沟通程序

中图分类号：D2613文献标志码：A文章编号：1002-7408（2017）08-0059-04

作者简介：王士龙（1990-），男，山东高青人，中共中央党校党建部博士研究生，研究方向：党群关系、基层党建和党内法规。

沟通功能是政党的基本功能和属性，即“政党最好被理解为沟通工具” 。[1]对于任何政党而言，必须通过有效沟通才能充分了解民众利益需求，赢得认同和支持，获得执政合法性。始终保持与群众的密切沟通联系，是中国共产党的优良传统和政治优势。新形势下，探索顺应时代要求、符合执政需求的党群沟通机制，不仅是密切党群关系的首要问题，也是完善党的领导和执政方式的关键环节。

一、党群沟通机制的构成和运行

党群沟通机制是指在党和群众沟通过程中，由沟通主体、沟通信息、沟通渠道、沟通方式等要素构成，并保持各要素之间相互联系、相互作用、相互配合的有机整体。党群沟通機制是静态结构与动态过程的有机结合，不仅强调构成要素的划分和完备，这是机制产生和运行的基础；而且重视各要素之间的互动关系和内在规律，也就是机制运行的方式、规则和程序。

1.党群沟通机制的构成要素。“角色的组合是结构，而结构的组合就是体系。”[2]如果我们把党群沟通机制看作一个体系，那么这个体系就是由不同的结构要素组成的。本文结合中国共产党党群沟通的实际，将党群沟通机制的构成要素概括为沟通主体、沟通信息、沟通渠道和沟通方式四个方面。首先，沟通主体是党群沟通机制运行的参与者，也是沟通信息的发送者和接收者。党和群众既是信息输入者，同时又是信息接收者，二者在沟通中角色可以互换，都是沟通主体。第二，沟通信息是党群沟通的基本内容，是党群沟通的核心要素。主要包括价值观念，即党的意识形态、思想理论和群众的政治心理、价值认同等；社情民意，即群众在经济、政治、文化和社会生活方方面面的愿望和需求；党的路线方针政策，即党在执政过程中制定和颁布的各种决策信息。第三，沟通渠道作为信息传递和交流的载体，是连接沟通主体双方的桥梁和纽带。根据不同的划分标准，可以分为正式渠道和非正式渠道、上行渠道和下行渠道、个人渠道和组织渠道等。无论哪种渠道，都必须考虑两条标准，一是沟通渠道的负荷能力，二是沟通渠道的畅通性。第四，沟通方式是沟通主体之间进行沟通的具体手段。由于沟通渠道和沟通信息的不同，沟通主体通常会有针对性地选择不同的沟通方式。

2.党群沟通机制的运行机理。从政治运行的角度来看，民主政治就是信息在政治系统内部进行交流互动的过程。“任何政治体系所发挥的功能都可以从三个层次来考察，即体系层次、过程层次和政策层次。”[2]一是体系层次的党群沟通。从政治社会化的角度看，党群沟通机制的运行过程就是政治社会化的过程。党与群众沟通过程中，把自身的意识形态、价值观念和思想理论灌输或传递给群众；群众则通过有效的党群沟通了解和熟悉政治运行的规则和程序，提高自身政治素质。从政治合法性的角度来看，党群沟通机制的运行过程是党获取和保持合法性的过程。群众可以通过沟通来表达利益诉求，行使政治权利；党则通过与群众进行沟通，把党的路线方针政策转化为群众的实际利益，从而增强群众对党的政治认同，巩固执政的合法性基础。二是过程层次的党群沟通。过程层次是指“要求和支持的输入通过一个转换过程变成了权威性政策的输出”。[2]就利益表达而言，群众通过党群沟通把利益诉求传达给党，实现信息输入。就利益整合而言，党在全面了解群众利益诉求的基础上，通过与群众沟通协商，对诉求进行分析、选择、调整和博弈，最大限度兼顾各方利益，达成政治共识。就党的决策过程而言，党通过与群众沟通，充分了解群众的意见和需求，并将其转化为相关政策；群众则通过与党沟通互动，真正了解和参与决策，使决策能够切实符合群众利益。三是政策层次的党群沟通。政策层次关注的是政策的实际作为，即政策执行、结果和反馈。党群沟通在决策、执行、结果、反馈和再次决策等每个阶段都发挥着重要作用。在政策执行过程中，党要始终保持与群众的密切沟通，主动向群众宣传政策制定的内容、目的和意义，公开政策执行过程，从而获得群众认可。同时，群众可以通过沟通参与政治生活，使党充分听取群众对于政策的反馈意见和建议，及时调节和修正政策执行中出现的问题，形成新一轮“输入—输出—反馈”的循环运行。

二、党群沟通机制面临的现实困境

传统的党群沟通模式更多的表现为自上而下的信息控制和灌输，往往是单向传递而非双向互动。这种传统旧体制下形成的沟通模式惯性厚重，对当前政治生活产生了深刻影响，导致党群沟通机制存在诸多问题和弊端，严重影响党群关系和党的执政方式。

1.党群沟通主体动力不足。改革开放以来，无论是党的组织结构、干部队伍和党员队伍结构，还是社会阶层结构，都发生了巨大变化，导致党群沟通主体层面面临许多新问题。一是沟通主体之间存在不平等现象。党组织和党员干部处于领导地位，在权力、信息、资源、能力等各方面占据优势；而广大群众拥有的资源不足，在党群沟通中处于劣势。同时，群众内部不同阶层之间也存在不平等现象，正如美国学者科恩所言，“严重贫困的群众，根本无法获知参加公共事务的足够信息，对公民事务进行有效的讨论。” [3]二是沟通主体缺乏积极性和主动性。一方面，有的党员干部在权力观上存在问题，官僚主义和形式主义作风严重，不愿也不敢与群众进行沟通；另一方面，很多群众也缺乏主动沟通的理念，政治参与积极性较低，只有在自身利益受到严重侵害时才会被迫表达诉求。当沟通无效时，往往对党和政府失去了信任感，转而采取上访、游行、示威等非正常渠道寻求问题的解决。

2.党群沟通信息失真严重。信息失真是指信息从一个主体向另一个主体传递的过程中，由于发生扭曲或损耗，而使信息接收者获得的信息与发送者所发出的信息不一致。造成党群沟通过程中信息失真的原因是多方面的：一是由于沟通渠道狭窄、不畅，无法充分承载所有的沟通信息，使得许多真实信息无法通过沟通渠道顺利传达，党和群众之间交流传递的信息受到减少和损耗。二是有些基层党组织和党员干部出于地方保护、对部门利益和个人私利的追求，故意对沟通信息进行筛选和截留，导致沟通信息减少或扭曲。三是金字塔式的组织结构使得沟通环节和层级过多，沟通信息需要经过众多层级和部门传递，如果某一级信息传递出现失真，后面层级会加大误差，既延缓了沟通速度，也造成信息失真。此外，沟通信息不够公开透明，群众知情权得不到保障，导致各种来自于非正式渠道的小道消息、虚假消息肆意蔓延，也造成了信息的失真。

3.党群沟通渠道不够畅通。沟通渠道是否多元畅通，在很大程度上影响着党群沟通机制的运行过程和实际效能。改革开放以来，党不断丰富和拓展党群沟通渠道，形成了一个包括各级党组织、“两会”、信访、社会组织、新闻媒体等渠道在内的沟通网络。然而，这些沟通渠道在实际运行中却仍然存在问题和缺陷。一是沟通渠道存在单一化现象。在多个沟通渠道中，党组织明显居于主导地位，其他渠道只是某一方面的补充和延伸。绝大部分沟通信息主要通过党组织渠道来传递，其他渠道很难有效发挥沟通作用。二是部分沟通渠道缺乏独立性。特别是社会组织和新闻媒体等具有较强社会性质的沟通渠道，独立性和自主性普遍较差，在反映社情民意方面发挥的作用较小，必须依附于党和政府才能发挥作用。三是网络沟通渠道存在许多问题和弊端。一方面部分领导干部对互联网的认识不足，认为网络沟通必然会削弱自身权力，存在抵触心理；另一方面，网络沟通缺乏专门的制度和法律规范，存在歪曲事实真相、捏造虚假消息、散布政治谣言、肆意煽动群众甚至诋毁、攻击党和政府等现象，造成网络秩序混乱。

4.党群沟通方式较为单一。在党群沟通实践中，现有的沟通方式更多地表现为单向度和僵硬化状态，缺乏互动性和灵活性。一是沟通方式不够灵活。党组织习惯于依靠强大的组织系统和官方媒体进行政策输出和宣传教育，其他沟通方式很少得到充分利用。群众也不善于选用灵活的方式反映社情民意，通常是在自身利益受到侵害后才通过写信、上访等形式表达个人意见，很少主动与党组织和人大代表、政协委员沟通。二是沟通方式缺乏互动性。沟通不仅仅是信息的传递，更要突出信息的交流与交换。有些党员干部缺乏民主意识，不深入基层调研，做决策时不与群众沟通协商，做出决策后，多是通过自上而下传达指令、宣传灌输的方式强制执行，缺乏沟通互动。三是部分党员干部沟通技巧和艺术不足。有些党员干部主观上具备沟通意识，但往往由于缺乏足够的沟通能力和技巧而不懂得如何与群众沟通，不会说老百姓的话，出现了所谓的“聋子的对话”局面。

5.党群沟通程序存在缺陷。如果把结构要素当作党群沟通机制的“硬件”，那么运行程序就是党群沟通机制的“软件”。党群沟通程序上存在的问题和缺陷会严重影响党群沟通机制的运行。一是沟通过程缺乏互动和反馈。虽然各级党组织都经常通过听证会、座谈会、调查研究、网络媒体等形式，广泛听取社情民意，但是群众反映的意见建议，难以得到及时回应和反馈，使得群众无法了解党的政策来源和意图，从而降低沟通热情和积极性。二是沟通过程中存在形式主义。有些党员干部名义上与群众进行沟通、听取群众意见，但在实际工作中下基层“政治做秀”，调查研究“蜻蜓点水”，座谈会、听证会“走走过场”，所谓的“沟通”只是为了给领导看、给媒体看，起不到实质性作用。三是沟通缺乏有效的制度保障。虽然各级党组织围绕密切党群关系制定了大量的制度政策，但是这些制度的执行力和实效性却十分有限，党群沟通缺乏严格的监督考核和责任追究制度，沟通在很大程度上主要依靠党员干部的自觉性，缺乏严肃性和权威性。

三、健全和完善党群沟通机制的对策建议

新形势下，面对党群沟通机制建设的新环境、新问题和新挑战，必须围绕党群沟通的行为主体、渠道载体、规则程序、方式方法、制度体系等关键环节，推动党群沟通由被动向主动、由单向到双向、由指令型向互动型转变，构建系统完备、良性互动、科学有效的党群沟通机制。

1.充分调动党群沟通主体的积极性。沟通主体是党群沟通行为的执行者和参与者，如果沟通主体缺乏活力，那么沟通机制就无法正常运行。健全和完善党群沟通机制，必须充分调动党和群众两个主体的积极性、主动性。一方面要加强党性教育，提高党员干部的平等意识和沟通理念。正确认识党同人民群众之间的关系，是党群沟通的思想基础。各级党组织和党员干部必须彻底摒弃管制、命令甚至统治等传统观念，树立平等协商意识，增强沟通互动理念，在沟通中倾听群众呼声、反映群众意愿、凝聚群众力量，在沟通中宣传和落实党的路线方针政策，提高党群沟通的自觉性和主动性。另一方面要培育公民文化，增强群众的民主意识和权利观念。调动党群沟通主体的积极性，不仅要提高党员干部沟通群众的自觉性和主动性，还要激发人民群众的参与意识和沟通活力。通过学校教育、社会宣传、政府引导等多种途径进行社会主义核心价值观宣传教育，提高群众的自由、平等、民主、法制意识，激发其政治参与和沟通活力。同时，也要通过一系列政治制度建设，畅通沟通渠道，理顺沟通程序，引导群众有序参与政治，防止出现“过度化参与”和“冷漠化参与”两个极端。

2.拓宽和疏通党群沟通的渠道。多元畅通的沟通渠道既可以为广大群众表达利益、参与政治提供有效平台，也可以为执政党了解社情民意、加强利益整合、科学民主决策提供必要途径，是党群沟通机制科学化的关键所在。一是要优化和完善传统沟通渠道，充分释放沟通效能。党组织、政府、人大、政协、民主党派和人民团体等沟通渠道作为当前党群沟通的主渠道，发挥着不可替代的沟通功能。改革和完善传统沟通渠道的职能定位、活动载体、运作方式和制度机制，努力把这些沟通渠道被束缚的应有效能充分釋放出来。二是要创新社会组织管理，发挥社会组织的沟通渠道作用。完善社会组织立法，改革社会组织管理机制，明确规定社会组织的登记准入、活动空间、运行规则、管理监督等具体事项，加强党和政府同社会组织的沟通对话和协商治理。推动政社分开，提高社会组织的独立性，支持和引导社会组织积极参与社会事务，把“管不了、管不好、不该管”的事项交由社会组织承担。[4]三是要科学运用互联网渠道，建立健全网络党群沟通机制。加强教育培训，提高领导干部善待、善用、善管网络新媒体的能力，提升广大网民的法律意识、网络素养和沟通能力。打造沟通互动平台，成立专门的网络舆情中心和信息安全中心，负责搜集、整理和分析网上群众意见。特别要加强互联网法制建设，实现科学管网、依法治网，创造良好的网络沟通环境。

3.不断改进党群沟通的方式方法。毛泽东曾指出，“我们的任务是过河，但是没有桥或没有船就不能过。不解决方法问题，任务也只是瞎说一顿。”[5]完善党群沟通机制，必须以改革创新精神探索党群沟通的新方式、新方法，增强沟通方式方法的多样性和实效性。一是采取灵活多样的沟通方式，促进沟通方式多元化。要根据现实需要因地制宜、因人而异、因时而变，采取灵活多样的沟通方式和方法。例如，可以选择运用正式的、半正式的或非正式的等多种渠道，可以召开座谈会、听证会或现场办公，也可以深入基层走访慰问、调查研究，还可以利用广播、电视、网络等现代媒体。无论采取何种方式，目标都是保持党同群众的密切联系和互动。二是坚决改进作风，杜绝形式主义的沟通。党员干部在与群众沟通过程中，要避免讲官话、讲大话、讲空话、讲套话、讲假话、讲废话，杜绝走过场、图形式、摆架子、欺上瞒下、做表面文章等形式主义倾向。要多同群众座谈、多与群众沟通，多到群众意见集中、困难和矛盾突出的地方去，在与群众的沟通互动中增进感情、密切关系。三是掌握沟通艺术，提高沟通技巧和能力。“如果你希望融入民众，你必须用他们自己的语言。”[6]“如果我们没有学会说群众懂得的话，那么广大群众是不能领会我们的决议的。”[7]党员干部要学会运用生动鲜活、朴素实用、简单易懂的语言同群众沟通交流，要善于同群众平等对话，以宽广的胸襟和包容的心态同群众虚心交流，争取以情动人、以理服人。

4.完善党群沟通的运行规则和程序。规则和程序是利用工具理性来制约人的非理性的有效方式，完善党群沟通机制必须做到规则明确、程序规范、运行科学。一是要注意克服信息失真，确保沟通信息的准确性。自上而下传达信息，必须坚决防止“上有政策、下有对策”，严厉惩处不及时通报、传达的“瞒下”行为；自下而上反映问题，必须及时、准确、真实，严厉杜绝弄虚作假、层层过滤、报喜不报忧等“欺上”行为。二是要厘清沟通的细则流程，注重公开和反馈环节。明确规范沟通渠道的选择、沟通事项的提出、沟通信息的传递、沟通方式的应用和最终结果反馈等，特别要注重公开公示和反馈两个环节。健全党务政务公开制度，让党群沟通“在阳光下运行”，坚决杜绝“走后门”“小道消息”“暗箱操作”“形式主义”等现象。要把反馈环节作为党群沟通的必备程序，对于群众提出的意见和要求，党组织必须密切关注、认真处理解决并及时反馈给群众。三是要明确沟通责任，健全党群沟通责任追究制度。对不积极主动与群众沟通、不准确把握和反映沟通情况、不认真协调和处理群众反映问题、不及时回应反馈和群众关切的相关部门和人员，必须严格追究责任。

5.建立健全科學的党群沟通制度体系。“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[8]完善党群沟通机制，最根本的是要把党群沟通的结构要素和运行过程用制度固定下来，按规矩办事，靠制度运作，实现党群沟通由“命令式”“运动化”向制度化、常态化转变。一是以制度设计为基础，构建科学有效的党群沟通制度。既要改革和完善现有沟通制度，进一步开发和释放这些制度促进党群沟通的内在潜力。同时，又要加快创新党和社会组织沟通机制、网络沟通机制、危机治理机制、舆情分析制度和决策咨询制度等，不断探索和建立新的党群沟通制度。二是以制度执行为关键，增强党群沟通制度的执行力。一方面要提高党员干部的制度意识，增强执行制度的自觉性，发挥带头示范作用；另一方面，必须按照全面从严治党要求，坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，从严从实推动党群沟通制度落到实处、起到实效。三是以制度保障为重点，完善党群沟通监督考评机制。健全党群沟通监督检查机制，设立监督机构、扩宽监督渠道、突出监督重点、创新监督方式，有效整合党内监督和人大、司法、国家监察以及群众和舆论监督，形成监督合力。完善党群沟通考核评价机制，把考评结果作为领导干部政绩考核和选拔任用的重要依据，形成正确的选人用人导向。

参考文献：

[1][意]乔瓦尼·萨托利.政党与政党体制[M].王明进，译.商务出版社，2006∶57.

[2][美]加布里埃尔·A.阿尔蒙德，小G.宾厄姆·鲍威尔.比较政治学——体系、过程和政策[M].曹沛霖，译.东方出版社，2010∶13.

[3]科恩.论民主[M].商务印书馆，1988∶111.

[4]吴津.社会组织发展与党之间良性互动的路径分析[J].中国浦东干部学院学报，2010，（5）.

[5]毛泽东选集（第1卷）[M].人民出版社，1991：139.

[6][美]玛莎·麦科伊，帕特里克·斯卡利.协商对话扩展公民参与：民主需要何种对话[M]∥陈家刚.协商民主.上海三联书店，2004：109.

[7]毛泽东选集（第3卷）[M].人民出版社，1991：843.

[8]邓小平文选（第2卷）[M].人民出版社，1994：333.

【责任编辑：张晓妍】