“政治与行政二分”思想的价值透析与实践超越

王孝刚 任波

摘要：伍德罗·威尔逊提出的政治与行政两分思想，契合了工业革命后资本主义社会的政治发展和国家治理需要，为不断提高公共行政发展水平提供了技术路径，有力地支撑和促进了公共行政学学科的产生和发展。虽然这一思想从提出伊始就一直饱受批评，但时至今日其仍然是政治学和公共行政学理论研究的重要出发点，并在20世纪80年代以来的全球治道变革实践中扮演着重要角色。在我国全面深化改革的背景下，科学梳理公共行政学的学科发展，对这一思想进行深入的理论分析和价值透析，比照各国政府治理变革的实践脉络，实现政治发展与行政改革的同步并举与有机融合，对于推进我国国家治理体系与治理能力现代化具有重要意义。

关键词：“政治与行政二分思想”；公共行政；治道变革；國家治理现代化

中图分类号：D035文献标志码：A文章编号：1002-7408（2017）08-0045-05

作者简介：王孝刚（1980-），男，山东淄博人，宿迁学院法政学院讲师，研究方向：地方治理与政策创新；任波（1966-），女，长春人，吉林大学副研究员，研究方向：教育管理、思政、国民经济。

一、“政治与行政二分”思想提出的时代场景

尽管行政管理活动历时久远，但是作为一门学科的公共行政学则是近代社会的产物。1887年，伍德罗·威尔逊在美国《政治科学季刊》上发表的《行政学之研究》一文中提出了著名的政治与行政二分思想。作为公共行政研究的理论基石，政治与行政二分理论的提出“标志着公共行政成为一个独立研究领域的开端”，[1]对西方公共行政的研究产生了革命性的影响，直接催生了现代公共行政学的产生。任何理论的提出都是特定时代环境的产物，也只有因应时代发展需要的理论，才具有强大的解释力和生命力。威尔逊提出政治与行政两分的思想有其深层的主客观原因。一方面，这一思想的提出与威尔逊个人的政治价值取向、理论研究经历等主观条件紧密相关，可以视为是个人学术旨趣和理论创新的结果；另一方面，这一思想深刻地反映了资本主义社会政治、经济、科技发展及其对国家治理活动的新要求，它又是特定时代条件的必然产物。

第一，市场经济的发展对公共行政效率提出了更高要求。早期的资本主义社会崇尚经济自由，过于强调发挥市场“无形之手”的调节作用，而对政府“有形之手”则怀有天生的忌惮，甚至是敌意。因此，政府职能被最大限度地压缩，扮演着一种“守夜人”的角色。伴随着经济的日益繁荣，社会矛盾和冲突的不断凸显，劳资冲突、失业、救济、公共福利、国民教育等问题开始爆发，亟待政府介入并妥善解决。虽然这一时期尚未形成政府强力干预的格局，但是政府职能扩张和行政管理部门触角到处延伸也开始显现。与此形成鲜明对比，政府饱受行为杂乱无章、人浮于事、行政效率低下等问题的困扰，迫切需要进行政治与行政改革。“执行一部宪法正变得比制定一部宪法要困难得多”[2]也越来越成为社会的共识。随着行政执行功能的不断突显，社会各界寄希望于通过增强执行能力和提高政府的效率，为市场的健康发展提供有力的保障。在此背景下，研究政府执行活动的一般规律和技术要求就成为一种现实需要，将政治与行政进行两分可以专注于对行政的研究，也有助于从技术层面探索改进行政效率的具体路径。因此，政治与行政两分的思想客观上契合了资本主义社会经济发展对政府职能和执行效率的要求，顺应了人们对于政府在克服市场失灵和促进公共利益方面的期待。

第二，竞争性政治的畸形发展及其弊端日益显露。竞争性政治被视为是资本主义民主价值的体现，是确保“主权在民”原则的制度保障。但是，美国早期的政党分赃存在着任人唯亲等问题，造成行政效率低下，官吏舞弊，党派倾轧，管理混乱，政局不稳。这些弊端激起了美国民众的强烈不满，人们在纷纷质疑政府合法性的同时，迫切要求改革官吏制度。“政治与行政二分的背景是西方政治文化的总体，但是最为直接的原因主要是政治上的多党制和行政体系中的公务员制度建设这样两个方面推动了政治与行政的两分。”[3]正是在此背景下，威尔逊提出了政治与行政两分的思想。他指出，“行政（应该）置身于政治领域特定的范围之外。行政问题并非政治问题，虽然政治确定了行政的任务，但它无需自找麻烦地去操纵行政机构”，“行政领域是一种事务化领域，它与政治领域的混乱和冲突相去甚远。行政学研究的目的就在于把行政执行方法从经验性试验的混乱和浪费中拯救出来，并使之深深植根于稳定的原则之上。”[2]因此，在威尔逊看来，让行政活动从这种竞争性的政治过程中“解放”出来，一方面可以更好地发挥行政的功能，提升国家治理的效率和效能，另一方面也有助于厘清政治活动的边界，为解决美国政治生活中的现实问题提供保障。

第三，公共行政活动的技术取向及其催化作用。随着第二次技术革命席卷而来，现代企业管理理念日渐盛行，在促进私人部门管理产生革命性变革的同时，也不断地启发着人们对行政执行活动的认识和思考，越来越多的人开始倾向于把公共行政活动视为技术性现象加以理解。与政治活动所追求的民主性、代表的普遍性相比，执行活动日益开始被广泛地视为一项专业性强的技术活动。因此，19世纪7、80年代，英国率先以文官制度改革为契机，强化政府行政管理活动的专业化倾向，无论在政府的职能分工、机构设置与流程再造，还是在人才录用和培养方面，这种专业化的导向日益明显。显然，威尔逊提出政治与行政两分的思想，将政治与行政现象区分开来，有助于更好地从技术层面探讨公共行政特点，也为提高政府运转水平奠定基础。1883年美国通过的《文官改革法案》也确立了政务官与事务官相分离的人事管理制度，政务官的活动主要围绕政治选举和决策展开，事务官则主要从事政策执行即行政活动。人事格局上的区分反映在国家政治活动中必然要求行政从宏观的政治活动中分离出来，成为掌握特定行政管理专业技能的事务官的专有活动。显然，政治与行政两分的思想契合了这种发展的现实条件，对资本主义国家这一时期的行政改革产生了积极的催化作用。

二、“政治与行政二分”理论的内涵

“威尔逊的学术要求就是把行政学研究从政治学中分离出来，使之成为一门独立的学科和专门的学问。”[4]这既是这一思想后继者的学术研究目标，也成为公共行政学学科发展的源动力之一。

第一，在“三权分立”之外对国家公共权力的另一种功能性划分。威尔逊认为，旧有的分类法将政府的权力与功能分为立法、行政、 司法三类，并不符合事实。所有的政府仅执行两种基本功能：一为“政治”，即一般政策及法律之制定；另一为“行政”（administration），即将政策及法律应用到特定的个人及情境。在共同体生活中这两个方面的活动是不同的，行政管理的问题并不属于政治问题。他从三个方面对此进行了解释：一是普遍性与个别性的关系。政治是政府在重大且带有普遍性事项方面的国家活动；而行政则是政府在个别、细致和技术方面的国家活动。二是活动内容的同构型与异质性的关系。就行政活动本身而言，它是国家所共有的相似性很强的工作，其主要内容是执行性的活动；而政治活动在内容上则是异质性的，它注重的是思想、价值和利益的表达。如果说民主政治的价值内核是自由表达，那么政治活动体现的是个体的自主性。三是活动主体的差异性。政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。虽然政治活动包括确认行政管理任务，但是，政治无需也无力直接指挥行政管理机构，否则不仅事与愿违，而且还是自找麻烦。基于此，威尔逊的结论是：由于行政是如此有别于政治， 行政应该保持非政治的，因为行政问题不是政治问题，行政领域具有事务性。[2]当然，在威尔逊及其追随者的研究视阈中，政治与行政的二元划分，并不是对“三权分立”的覆盖或替代，而是从实现国家治理职能的层面对公共权力进行的功能性划分。

第二，伍德罗·威尔逊倡导公共行政应该追求极致的效能，故应与政治有所区别。这个强调官僚体系效率的思维，呼应美国建国时期汉密尔顿等人認为美国必须建立一个强大的行政体系的理念，而与杰弗逊和麦迪逊等联邦主义者强调民主制衡与授权的想法分庭抗礼。因此，从伍德罗·威尔逊开始形成了一股强调官僚理性的知识传统，包括统一的指挥权与官僚决策的理性计算等核心的概念，这些概念受到古立克、厄威克、西蒙等学者的完善和修正。奥斯特洛姆认为，20世纪60年代之后发展出来的政治经济学，足以回应这些知识传统的挑战，主张领域交叠之多重组织的治理形态——某种接近网络治理的概念，才能真正符合效率的要求。

第三，进一步突显国家治理的技术向度，注重效率导向下的治理工具创新。伍德罗·威尔逊认为，“行政学研究的目标在于了解，首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作；其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。”[2]在这里，威尔逊提出了两个紧密相关的问题，即“政府应该管什么”和“选择何种工具达成公共目标”。在他看来，契合时代发展需要的政府行政活动，必须进一步突出效率取向，为此，就要关注政府中的“执行方法”问题。他曾深刻地指出，“人们长期而且成功地研究了抑制行政权力的艺术，却因而经常忽视了改善执行方法的艺术……行政学的目的就在于把执行方法从经验性实践的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深植根于稳定的原理之上。”[2]“执行方法”实际上也就是政策工具或治理工具的问题。威尔逊对这一问题的关注也开辟了公共行政学的一个重要研究领域。

三、“政治-行政二分”的理论价值与实践意义

在此后的一百多年间，围绕着“政治与行政两分”的思想观点，包括政治学和公共行政学界的诸多理论研究者，展开了持续的探讨和论战，这成为学科发展和行政改革实践演进的重要线索。尽管政治与行政两分法理论是学术界长期争议的焦点，但是这一学说无论是对学科发展还是对政府现实的管理实践都产生了深远影响。处于后工业时代的社会历史条件下，政治与行政两分的思想对于全面审视政治过程与政府治理的内在关联，进一步明确政府改革的关键节点，科学地选择推进国家治理现代化的策略具有重要意义。

第一，政治与行政两分思想具有重要的学科研究意义。任何学科的产生都是社会实践的产物。进入工业化时代以后，随着社会公共事务日益复杂，政治活动与公共行政之间形成了日益明显的界分，政府行政管理中的技术色彩不断突显，效率导向逐渐被各方所重视，传统的政治学主题和分析路径已经难以完全涵盖对这些问题的思考。行政学大师德怀特·沃尔多指出：“政府必要的成分就是行政，而且行政是政府最大的部分，我们怎么能够忽略它呢？”[5]正是基于这一社会历史背景，威尔逊指出：“行政处于政治的适当范围之外，行政问题不是政治问题……这种行政与政治的区别就现在而言，很高兴地说，已是明确到不必要再进一步讨论。尽管政治为行政设定任务，但行政并不应受政治的控制。”[2]显然，政治与行政两分的思想不仅是一种经验性描述，也是一种建构性的理论假说，其目标是正确认识政治与行政两种活动的区别，建构起适合工业化社会需要的公共行政模式。公共行政学学科也正是随着研究目标和内容的转向，建构和形成了自己的理论体系，并且突出了政府和行政的视角，在与政治活动的“分立”中突出了专业化的特征，使行政活动成为了国家治理的技术维度。

第二，政治与行政两分思想具有重要的方法论意义。政治与行政两分思想以凸显行政领域的独立性和专业性为切入点，着力实现政治与行政平衡发展的良好态势，最终形成社会整体共同的“善”，这对于我们更好地把握政府治理的价值导向，充分发挥公共行政活动的专业性和效率优势具有重要的方法论意义，这也正是政治与行政两分法的精神和价值所在。与农业社会发展条件下未分化的社会治理结构不同，政治与行政两分思想体现了一种与工业化时代相契合的公共行政价值取向。一方面，按照马克斯·韦伯倡导的、以理性和效率为导向的官僚科层制，建立起了层级节制的组织结构，形成了规范化的工作流程，并且获得了专业化管理工具，为提升公共行政的效能奠定了基础；另一方面，通过构建一整套专业化的技术标准，实现了公共行政效果的可预见性和可评估化。因此，政治与行政两分思想为我们充分借鉴工业化时代的管理理念，推进组织变革和治理技术创新提供了理论立足点和实践切入点。当前，我们提出了实现国家治理体系和治理能力现代化的目标，这就要求在推进政府治理模式深度转型的过程中，既需要认识到行政改革与政治建设有着各自的具体目标和实践要求，同时又必须看到这两者之间具有内在的逻辑关联性，这种方法论指导对于我国的改革具有重要的实践价值。

第三，政治行政两分思想具有改革的实践指导意义。威尔逊的政治与行政两分思想经过了古德诺等人的发展，不仅形成了一种行政学研究的理论传统，而且对此后的政府改革实践产生了深远影响。进入工业化时代以后，人类社会的政治发展与行政变革相对分离的趋势日益明显，在事实上形成了两条相对独立发展的主线。按照政治与行政两分的思想，政治发展需要充分体现民主导向，其实践路径主要是通过改革和完善选举政治，扩大公民的选举权，确保“国家意志的表达”符合现代民主的价值理念和实践要求。政府的行政活动则是在坚守民主政治基本原则的前提下，着力从提升政府治理效能的目标出发，重視政府模式的设计和治理工具的创新。特别是在管理主义思潮大行其道、专家治国理念风行的历史时期，政治与行政两分的迹象更加明显，政府行政事务深深地烙上了专业技术的标签。20世纪80年代以来的政府改革运动一开始也是高扬管理主义的旗帜，力图将企业家精神引入公共部门，以达到提升效率和降低成本的目标。随着公民参与运动的兴起与发展，新公共服务理论开始从民主政治的理念出发，要求行政必须体现政治的原则，行政改革与政治发展的相融互动有了新的体现，促进政治发展与行政变革的相得益彰、协同发展成为治道变革的逻辑进路。从政治与行政两分的思想出发，既要看到政治与行政有着不同的发展区间，也要认识到两者并非没有交集，要在“分立”中体现“融合”，这样才能使政治发展与行政改革相得益彰，共同构筑起国家和社会发展的平台。

四、“政治与行政二分”理论的超越及其对推进我国国家治理现代化的启示

政治与行政两分法在公共行政学科创建和理论奠基方面具有重要的理论指向和方法论应用价值。直到今天，这一思想和原则对政府体系的设置、政治发展的进程以及行政学研究的思维方式仍然产生着深刻的影响。虽然围绕着政治与行政到底是否应该，以及能否实现两分一直是学界争论的焦点，但是，毋庸置疑的是，进入工业社会以后政治与行政两类活动的相对界分已是一种客观事实。当然，威尔逊的两分法原则源于美国的价值传统和三权分立的制度设计，今天我们无论是进行理论研究，还是实践探索都不可能仅仅囿于威尔逊的思维框架，而是要立足于后工业社会的现实，着眼于更宏观的视野，秉承政治与行政协同发展的理念，坚持问题导向和改革思维，探寻和构建与当今时代发展相适应的、能够更好地促进善治目标实现的治理模式，这正是对政治行政两分思想的超越与发展。同时，就当代中国的语境来审视，政治与行政两分的思想对于我国政治发展与政府改革的借鉴作用是双重的：一是我们应认识到政治与行政作为国家生活和社会生活中两个相对独立的“场域”，具有相对独立的价值原则、发展内容和行动逻辑，因此，不能把政治发展与行政改革简单地等同起来；二是政治与行政之间存在内在关联，无论是政府改革还是行政发展，都必须吸纳和体现民主政治的价值因素与实践要求。因此，在推进行政改革与促进民主政治发展过程中应该从以下几方面发力。

第一，打破政治与行政的传统界分，实现两者的内在耦合与协调发展。政治与行政两分思想把政治与行政两类活动相对清晰地界分开来，为我们从治理技术层面研究行政活动提供了可能。同时，对这一思想的批判和反思也让我们进一步明确了两者之间的内在关联，为实现政治与行政的协调发展明确了方向。首先，社会主义民主政治能否实现健康有序的发展是国家发展和社会进步的核心要素，也是推进行政改革和提升政府治理能力的前提条件。因此，加强政治文明建设，推进民主政治发展，可以为行政发展和改革创造坚实的实践基础，营造良好的社会氛围，提供制度化的实践“场域”。其次，以开放治理过程、提高治理效率和增强治理效能为主要指标的行政发展水平，作为经济社会发展的保障条件，日益成为国家竞争力的重要内容，也构成政治发展的重要内容。特别是20世纪80年代以来，随着治理与善治理念的兴起，政府的治道变革被赋予了新的内涵和目标，政府治理能力提升与民主政治发展的内洽性越来越高，行政变革和行政发展获得了更多的关注，而且民主政治的价值理念被再度高扬，人们在强调行政的技术属性的同时，也越来越注重从民主政治的原则和理念来审视和评价行政改革。再次，社会主义民主政治的发展与政府治理能力的提升构成一种相互依托和相辅相成的关系。处于社会深度转型时期的中国，实现经济发展与政治进步的相融共进，这既是全面深化改革的内容，也是改革进入深水区后能够顺利推进的保障。党的十八届三中全会将完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，前者体现了政治发展的目标要求，而后者则是更多地从行政发展方面进行的目标设定。因此，在全面深化改革的语境下，必须将政治发展与行政改革有机结合起来，实现两个方面的协同推进和共同发展。

第二，科学地设定发展与改革的目标，选择符合本国国情的实践路径。在任何国家、任何时代，立足于本国的现实国情，科学地设定政治发展与行政改革的目标，对于实现政治稳定和政府治理高效的目标都是至关重要的。在此基础上，现实性地选择推进政治发展和实施政府改革的具体路径才能成为现实。要准确把握一国政治与行政发展的国内外生态条件，选择适合本国国情的发展道路和实践路径，实现民主政治与公共行政的相融发展，而不能简单地进行制度移植。同时，行政改革和发展也必须契合政治发展的原则和目标，基于本国特定的治理环境和治理需求，从本国的现实情况出发，充分挖掘治理传统中的积极因子，努力培育治理技术的创新能力。党的十八大提出要坚定社会主义道路自信、理论自信和制度自信，党的十八届三中全会进而提出了发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，这就为新时期政治发展与行政改革设定了根本遵循。在此基础上，进一步厘清制约因素和推进路径，充分把握改革和发展主动性。一方面要充分认识到“中国特色社会主义制度是特色鲜明、富有效率的，但还不是尽善尽美、成熟定型的”。[6]这就要求我们要保持我国政治发展与行政改革的连续性，“以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端”，[7]大力发扬社会主义民主政治的优势，这是实现政治发展的基本要求。另一方面，循序渐进地推进行政改革和促进行政发展，按照治理的理念和精神，重构公共治理的主体结构，科学地理顺政府、市场和社会多元主体之间的关系，不断提升治理的效能，这是我国行政发展的基本路径。当前，中央政府紧扣转变政府职能这条主线，大刀阔斧地推进行政审批制度改革，进一步规范权力运行的制约与监督，这些工作有着具体的技术指向，通过这种“自我革命”式的改革，必将为我国政府的各项指标向着实现治理现代化的总目标迈进。

第三，大力发展社会主义民主政治，推进国家治理体系和能力现代化。政治与行政两分的思想为传统行政学范式提供了理论支撑，通过在政治与行政之间保持一种平衡关系，也让马克斯·韦伯所倡导的以理性和效率为取向的官僚科层制的组织目标得以实现，促进了政府管理社会事务的效率提升。但是，随着传统公共行政范式的日渐远去，在人类进入后工业化时代的历史场景下，政府公共行政活动的运行环境和实现条件都发生了深刻的变化，必须因应时代的发展，探索政治与行政的内在契合点，在改革和发展中将两方面的内容结合起来。因此，政治与行政两分的学说在区分两者的同时，也要求我们充分认识到政治发展与行政发展是国家和社会进步的“一体两翼”，必须在明确各自发展内容和目标的基础上努力实现两者的协同发展。在全面深化改革的历史背景下，我们必须明确这一目标的政治内涵和行政发展要求。这一实践超越在当代中国的指向就是要在大力发展社会主义民主政治的基础上，推进国家治理体系和治理能力的现代化。一是要坚定政治发展的方向，始终做到不犹豫、不跑偏，为社会主义现代化事业的持续推进提供强大的政治保障。党的十八届三中全会提出，“到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果……形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面的制度更加成熟更加定型。”[8]这可以说为我国政治发展设定了清晰的目标，也是推进行政改革必须坚守的原则和底线。二是要通过行政改革与发展，为社会主义事业的发展提供强大的治理能力支持。随着社会的深度转型和各种具体治理问题的凸显，行政改革和发展则要在坚持政治发展原则和方向的基础上，努力推进治理结构的优化、政府职能的转变，以及治理技术的创新。当前，要围绕化解社会矛盾和提升政府治理效能，不断地创新治理的技术。所谓“治理技术特别关注那些联结政府与社会、官员与公众的技术与方法，那些能够完善和健全国家治理体系的路径和计划，那些可以改善和提高政府治理水平的实务知识和行动方案，那些适用于中国场景和国情的社会治理手段和优秀经验”。[9]对于我国而言，治理技术的创新过程也就是更加准确地定位政府职能、优化多元主体互动合作关系，进而实现治理能力现代化的过程。从这一维度来审视，在当代中国的发展语境下，实现政治与行政两分思想的实践超越，就是按照十八届三中全会确定的全面深化改革的宏观目标，发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。

参考文献：

[1]Carrol J， Zuck A. The Study of Administration Revisited： Report on the Centennial Agendas Project [M]. Washington D C： American Society for Public Administration， 1985∶3.

[2]Woodrow Wilson. The Study of Administration[J]. Political Science Quarterly 2， 1887，（6）.

[3]张康之，刘柏志.公共行政的继往开来之路[J].湘潭大学学报（哲学社会科学版），2007，（1）.

[4]张康之.对政治与行政二分原则的审查[J].国家行政学院学报，2001，（4）.

[5]Waldo， Dwight. A Theory of Public Administration Means in Our Time a Theory of Politics Also[M]∥N. B.Lynn，A. Wildavsky.Public Administration： The State of the Discipline.Chatham，1990.

[6]习近平.紧紧围绕坚持和发展中国特色社会主义 学习宣传贯彻党的十八大精神——在十八届中共中央政治局第一次集体学习时的讲话[M].人民出版社，2012∶5.

[7]《中共中央關于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本[M].人民出版社，2013∶62.

[8]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].人民出版社，2013∶7.

[9]张小劲，苏鹏飞.提高治理水平要有治理技术支撑[N].学习时报，2013-12-02.

[10][美]杰伊.M.沙夫里茨，艾伯特.C.海德.公共行政学经典[M].中国人民大学出版社，2004.

[11][美]弗朗西斯·福山.政治秩序与政治衰败——从工业革命到民主全球化[M].毛俊杰，译.广西师范大学出版社，2015.

[12]Waldo， Dwight.The Perdurability of the Politics-Administration Dichotomy： Woodrow Wilson and the Identity Crisis in Public Administration[M]∥Jack Rabin ，James S. Bowman， Politics and Administration： Woodrow Wilson and American Public Administration， CRC Press∶224.

【责任编辑：张晓妍】