法治何以成就善治？

2017-08-30周永平

理论导刊 2017年8期

摘要：“治道”指将国家治理好而必须遵循的规律和道理，又被称为“善治之道”。时代不同，形势不同，治道的具体内容也应有所不同，但无论治道的具体内容为何，法治都是善治必然必须之道。法治营造善治不可或缺的秩序，法治包容不同内容的治道，并支撑各种类型治道的实施。法治支撑强政府之道，既能约束政府权力，也能强化国家权力；法治支撑现代化强国之道，希望实现现代化的国家必然回避不了法制的现代化，必然离不开法治之路；法治支撑改革之道，历史上成功的改革无不以厉行法治为支撑，当今中国的改革更需要用法治凝聚改革的共识，用法治支撑改革的深化。法治并非万能，但有了法治，善治才有可能，法治与善治直接相关，密不可分。

关键词：依法治国；治道；善治；法治；秩序；国家治理

中图分类号：D9204文献标志码：A文章编号：1002-7408（2017）08-0037-04

基金项目：国家社科基金项目“法治视角下传统中国隐性腐败治理研究”（15BFX017）；江西省中国特色社会主义理论专项课题“法治中国：习近平总书记关于全面依法治国思想研究”阶段性成果。

作者简介：周永平（1979-），男，重庆人，博士，江西财经大学讲师，研究方向：中国古代法律文化。

法治在中国已成为或者说已塑造成为全民共识，被确定为执政党执政兴国、实现国家治理现代化的伟大选择，党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出“依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力現代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安。”可以这么说，在主流社会的话语中，法治是当今中国的“治道”或“善治之道”。在理论意义上，究竟何为“治道”？法治与治道是什么关系？法治如何实现善治？本文拟就此展开论述。

一、治道并无一定之规

“治道”是中国传统思想中的特有范畴。从词义学角度讲，“治道”是一个复合词，由“治”和“道”两个词组成，“治”为修饰语，“道”为中心词。“治”作动词用，有“疏理”“打理”“办理”“处理”“整理”“管理”之意，如“治兵”“治产”“治学”等用法，“治”还可以用作名词和形容词，与“乱”相对，指国家治理得当、清明有序的状态，如“垂拱而治”“天下大治”等。道为名词，是中国传统思想的核心概念之一，有方法、技艺、道德、事理、规律等多重含义，但其最本真最高层次的意蕴是规律和准则，《老子》中有：“道可道，非常道。”《韩非子·主道》中有：“道者，万物之始，是非之纪也。”指的都是不以人意志为转移的事物运行的规律。把“治”和“道”结合起来组成“治道”一词，首见于《墨子·兼爱》中：“今天下之士君子，忠实欲天下之富，而恶其贫，欲天下之治，而恶其乱，当兼相爱、交相利，此圣王之法，天下之治道也，不可不务为也。”此后，《管子·治国》曾提出“治国之道”的概念：“凡治国之道，必先富民。”《韩非子·八经》中有：“赏罚可用，则禁令可立而治道具矣。”《史记·秦始皇本纪》中有：“治道运行，诸产得宜，皆有法式。”《汉书·曹参传》中有：“治道贵清净而民自定。”《贞观政要·求谏》载唐太宗言：“朕今志在君臣上下，各尽至公，共相切磋，以成治道。”北宋司马光编撰的《资治通鉴》也正是因为宋神宗认定其“有鉴于往事，有资于治道”而得名。总之，在中国古代，治国有其道，“治道”就是指人们必须遵守的治国的一般规律和准则，也可以说是将国家治理好而必须遵循的规律和道理，“治道”之“治”，既可以作“治理”讲，也可以作“治理得当、清明有序”讲，因为人们治理国家当然是想把国家治理好，研究治道当然也是研究如何将国家治理好的治道，当然，不同的人、不同的学派所认可的治道大不相同。

“治道”在现代社会又被称为“善治之道”。“善治”是当今学界的一个流行词，善指事物的完好、圆满状态，治在这里为治理之义，所以“善治”就是“治”作为形容词和名词的含义，指国家治理得当、清明有序，当今学界探求的“善治之道”其实就是古代中国的“治道”，如俞可平教授认为，“善治是政府与公民对社会公共生活的共同管理，是国家与公民社会的良好合作，是两者关系的最佳状态”，善治有十个要素：合法性、法治、透明性、责任、回应、有效、参与、稳定、廉洁、公正。[1]张文显教授认为，善治就是“良法善治”“和谐善治”，即“让法律止于至善，让社会臻于至善”，具体而言就是法律要做到“三个善待”，即善待个人、善待社会、善待自然，以此实现人与人的和谐、人与社会的和谐、人与自然的和谐。[2]世界银行认为善治应当包括：健全的法治与守法观念；拥有能正确公平执行公共支出的良好行政体系；政府高度负责；政策公开透明。国际经济协会认为善治应当体现自主性、参与性、责任性、透明性和可预测性，英国海外发展局则认为善治应当包含四个要素：统治的合法性；明确的政治责任；专业的行政能力；尊重法律及人权。[3]十八届三中、四中全会均提出要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，对此有学者也提出，国家治理现代化应将善治作为其理想模式而进行追求并作相应的制度安排，善治的过程“应当注意具体的实施程序”，“必须设置理想的言谈程序以确保众人的参与不至于流于形式”，“善治的运用应当考虑到作为其背景框架的法治主义”。 [4]

中国自古以来对治理国家之道有许多探索，甚如范忠信教授所言，“中国传统政治法律学说所关注的，几乎只是政令、政事问题”，[5]由此形成了一些关于治道的代表性观点，如儒家主张王道，法家主张霸道，道家主张无为之道，墨家主张“天道”，后又有“霸王道杂之”的说法。当代中国以俞可平教授为代表，人们又认为善治之道是民主之道、和谐之道、公开透明之道、效率兼公平之道、尊重保护人权之道。这些观点都自有其道理，但从根本上讲，不同治道适应于不同的时势。例如，相比严刑峻法、以力压人的“霸道”，仁政爱民、以德服人的“王道”似乎更能尊重人的主体性，更具备道义正当性，可如果要治理的国家法制废弛，政令不通，豪门权贵轻慢公府，则严刑峻法以力压人的霸道要比以德服人的王道更为见效，《三国志·诸葛亮传》记载刘备平蜀之初诸葛亮与法正辩论如何治蜀，诸葛亮认为：“宠之以位，位极则贱；顺之以恩，恩竭则慢。所以致弊，实由于此。”认为治理当时的蜀地，要“威之以法”“限之以爵”，不可一味滥赏，之后的历史发展证明诸葛亮的治蜀之道是正确的。当然，无视时势的变迁，不顾民众的承受能力，一味地实行霸道，也会带来非常严重的后果，秦二世而亡就是个反面例子，严格来说，秦非亡于法家。商鞅变法，法家的霸道在秦国实行了那么久，秦国不但没有亡，反成为战国第一强国，因此秦朝二代而亡，其因不在法家，而在于攻守之势已变，秦始皇父子却仍以一味追求刚猛的法家霸道治国，自然其亡可待。

总之，不审势即宽严皆误，时代不同，形势不同，治道的具体内容也应有所不同。以当代中国来说，改革开放初期可强调效率，鼓励一部分人先富起来，可在贫富日益分化的当今，是否应当对分配公正给予更多的重视？以往国人权利意识淡薄，不知、不敢维护自己的正当权益，所以倡导、鼓励维权，可如今国人权利意识不再淡薄，却对自己应当承担的义务、责任一味推卸逃避，父母不教，子女不养，师道沦丧，弟子嚣嚣无礼，是否应当更多提倡一下“认真对待义务”？正所谓，权不可预设，变不可先图，与时迁移，应物变化，从历史变迁的角度来看，治道的具体内容并无一定之规。

二、法治的秩序之道

无论治道的具体内容为何，法治都是善治必然必须之道。首先，法治营造秩序，而秩序是善治之根本前提。人类社会的秩序指通过规范手段调节的人与人关系的一种有序状态，主要表现为个人角色、地位的确定性，个人与个人、个人与团体、团体与团体之间相互关系的连续性、一致性和协调性。秩序为人类生存与发展不可或缺，有了秩序，人与人之间才会有可以遵循的明确界限，社会的运行方能有条不紊，个人才可能处于安全的状态，免受侵掠伤害，或一旦遭受侵害便能通过相应途径挽回损失；有了秩序，个人的生活才可能处于有序的状态，通过获得参与社会的行为准则，对自己行为的前景做出比较准确的预测和调控，提升参与社会和实施行为的效率或收益，降低行为选择的成本，减少行为选择的错误及其带来的损失和挫折，从而尽可能实现自己的愿望和追求；有了必要的秩序，纷争方能平息，混乱方能止住，国家与社会长期的稳定和持续发展才变得有可能。总之，人类之所以区别于动物主要在于他的社会性，这种社会性表现为一种有序的生活，一种将人与人连接和维系在一起的秩序。

在人类历史上，经济发展、社会进步、文化繁荣总是与必要和稳定的秩序尤其是政治秩序相傍，而伴随着秩序解体的必然是经济、社会、文化破坏与倒退。罗马帝国鼎盛时期其经济文化何其繁荣，日耳曼人的入侵摧毁了帝国的统治，也摧毁了西欧的经济与文化，整个西欧一度陷入分崩离析、愚昧落后的黑暗时代。30年的玫瑰战争给英国社会造成巨大破坏，而在都铎王朝的强力统治下，英国的资本主义获得迅速发展，为之后的世界帝国奠定了基础。同样，在中国历史上，那些脍炙人口的盛世首先都是秩序稳定的治世，文景之治、开皇之治、贞观之治、开元之治、仁宣之治无不如此，而每当朝代更迭之际，秩序解体，社会经济文化水平必然发生重大倒退，治则盛，乱必衰，古代中国就是在这一治一乱、一盛一衰中循环。当然，秩序并不是一切，国家的繁荣发展也不一定意味着个体的自由与幸福，但在一个秩序解体的社会，国既已不国，个人又还有何自由与幸福可言！对少数野心家来说，秩序解体的乱世意味着机遇，可对大多数普通民众来说，乱世意味着杀戮、饥荒、颠沛流离、易子而食，“兴，百姓苦；亡，百姓苦”，普通民眾确实未必能从所谓的盛世中收获多少幸福，可一旦乱世来临，他们必定是最大的最主要的受害者。长期处在和平安宁社会中的人或许对秩序带来的安全感受不深，甚至会认为严格的秩序限制了他们放纵自我的自由，可一旦秩序解体乱世来临，他们一定会充分体会到“宁为盛世犬，勿为乱世人”的深意。西哲言，“人当然可以有秩序而无自由，但不能有自由而无秩序”，[6]有秩序而无自由，人是奴隶，有自由无秩序，人连奴隶都不如，这种自由也不是真正的自由。从这个意义上说，最坏的政府并不是压制个人自由的政府，而是无法维系一定秩序、进行有效统治的无能政府，而这正是古往今来治道应该首先解决的问题。

一般来说，作为一种抽象的客观存在，秩序的基本构成要素包括规则、价值取向、外在条件、集体目标等，其中规则是社会秩序的内核，没有规矩不成方圆，没有规则不成秩序，而在所有形成秩序的规则中，法律被公认是最重要的治理规则，禁忌可以基本满足原始社会氏族内部秩序的需要，教义可以基本满足宗教团体内部秩序的需要，甚至在政党内部，纪律也可以大部分满足其内部秩序的需要，可只有法律才能满足国家层面的秩序需要。国家是一个高级的共同体，它的内部充斥着其它较低层次共同体所无法比拟的复杂的利益纠葛和斗争，法律因其普遍性、明确性、稳定性、强制性、可预期，能够（也只有它能够）整合这些复杂的利益关系，控制住具有自我毁灭趋向的阶级争斗，维系国家层面的统治秩序。从某种意义上说，法律的首要价值就在于秩序，法律的价值是一个体系，但在众多的价值中，秩序价值显然是一种基础性、直接性的价值，秩序价值是法的其它价值得以实现的前提，没有秩序，何谈自由、平等、正义？对于法律秩序价值的重要性及法律与秩序的密切联系，历来圣哲先贤不乏论说，亚里士多德指出：“法律（和礼俗）就是某种秩序，普遍良好的秩序基于普遍遵守法律（和礼俗）的习惯。”[7]353-354霍布斯认为，人民的安全是最高的法律，所以，“主权者不论是君主还是一个会议，其职责都取决于人们赋予主权时所要达到的目的，那便是为人民求得安全。”[8]凯尔森《法与国家的一般理论》开篇便强调：“法是人的行为的一种秩序。”[9]《管子·七臣七主》中有：“夫法者，所以兴功惧暴也；律者，所以定分止争也。”《韩非子·守道》篇描述了法律治理下的井然有序：“法分明，则贤不得夺不肖，强不得侵弱，众不得暴寡。……图不载宰予，不举六卿；书不著子胥，不明夫差。孙、吴之略废，盗跖之心伏。人主甘服于玉堂之中，而无瞋目切齿倾取之患；人臣垂拱金城之内，而无扼腕聚唇嗟唶之祸。”

总之，“与法律永相伴随的基本价值，便是社会秩序”，[10]法律追求秩序，法律有利于形成秩序，当然，不仅要有法律，而且要普遍服从、遵守法律，真正实行法律的治理，法律秩序才会形成，否则就会出现“法令滋彰，盗贼多有”的有法无序的乱象。

三、法治的包容与支撑之道

法治不仅有利于形成善治所需的秩序，还包容、支撑不同内容、类型的治道。法治之法，在价值上可以是中立的，在内容上是包容开放的。它可以是王道之法，也可以是霸道之法；可以是民主之法，甚至也可以是威权之法；可以是伸张权利之法，也可能是强调义务之法。法治的本义是法律的治理、法律至上，只要能做到这一点，法治在理论上可以和任何内容、倾向的治道结合。法治是形，不同内容的治道都可以通过法治之形展现出来。王道展现为礼治，霸道展现为刑治，两者结合就是礼乐政刑综合之治。民主固然可以制度化法律化，展现为民主的法治，威权政治同样可以制度化法律化，展现为威权主义的法治，例如，没有人会认为《钦定宪法大纲》（简称《大纲》）是民主的《大纲》、“资产阶级性质”的宪法大纲，人们都认定《大纲》最重要的目的是维护清朝的统治和确认皇帝的“大权”。可如此一部威权主义色彩浓厚的宪法大纲，却也规定君主不得“以命令改废法律”，强调宪法高于君主，君主有遵守宪法法律的义务。“夫宪法者，国家之根本法也，为君民所共守，自天子以至于庶人，皆当率循，不容逾越”，“上自朝廷，下至臣庶，均守钦定宪法，以期永远率循，罔有逾越”，[11]56、57从字面上看，岂不同样与法治的本义相合！《大纲》固然不容于民主，却容于法治，当然这种法治决不会是资产阶级民主的法治。

法治不仅包容，而且支撑不同类型的治道。不同内容类型的治道不仅可以展现为法治之形，而且唯有通过法治之形，才能具体落到实处，发挥其治国理政安邦致治的效用，道德劝诫、宗教戒条、纪律约束都做不到这一点，唯有法律和法治能行。法治使治道制度化、具体化，将本为一家之言的治道上升为国家意志，赋予其普遍约束力、强制力与权威性，使其化为具体可行的律典政令。《孟子·离娄上》中有：“徒善不足为政。”光有好人、好的想法、理念，没有相应的具体制度、细则，是不可能把国家治理好的，古人早就认识到这一点，所以人们看到儒家讲礼，法家讲刑，黄老道家的无为而治体现为一系列轻徭薄赋、省减刑罚的法令。历代王朝、皇帝的治道，也正是通过一系列律令政典来实现和强化的：北魏孝文帝的“汉化”是通过改鲜卑俗的法令来实现的，唐初的“德礼为政教之本，刑罚为政教之用”通过《贞观律》《永徽律疏》《贞观令》《贞观格》《永徽格》等律令格敕来实现，北宋初年的“内外相维，上下相制”是通过削藩镇、削相权、以文制武、异论相搅的政令法度来实现的，《明大诰》和明初的系列大案实现和强化了明太祖“重典治国，重典治吏”的治道。即法律内容和功能的多样性决定法治可以支撑不同式样的治道：

第一，法治支撑强政府之道。一般来说法治的实行最终意味着对权力的限制和约束，因为法律至上要求所有权力在法律的范围内行使，遵守法律的规定，服从法律的裁决，但另一方面法治也能在相当程度上巩固权力、强化统治权威。正如西哲所言，即使人们承认“在一切权力的起源上，我们遇到了武力”，[12]但武力也不能使权力正当、正常、持久、有威严，“即使是最强者也决不会强得永远做主人，除非他把自己的强力转化为权利，把服从转化为义务”，[13]所谓“马上得天下，不能马上治天下”，要使权力不失江山永固，唯有通过法律和法治。韩非虽然主张君主对国家的统治应该法、势、术结合，但又认为三者中应该以法为本，君主的权力和尊严主要靠法律、法治来维系，《韩非子·饰邪》中有：“以法为本，本治者名尊，本乱者名绝。”君主奉行法治，就会有至尊的地位，相反至尊的地位就会失落。从历史上看，中国历代王朝大都在开国之初就颁布自己的律典，尽快建立起完备的法律体系，使自己的统治正当化，权力正规化。中世纪英国能维持一个比欧洲大陆国家更为强大的王权和集权的中央政府，普通法法治功不可没。路易十四时期的大规模立法及其缔造的一系列王国法典使得统一的国家法律制度基本取代了中世紀共同法，法兰西王国“一个国王，一种法律，一种信仰”的绝对主义中央集权统治模式更趋完备。足见法治既能限权也能强化权力。

第二，法治支撑现代化强国之道。国家的现代化不仅包括工业、农业、国防和科技的现代化，还有国家治理体系和治理能力的现代化，十八届三中全会《全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”现代化的国家治理体系首先是完备的法律体系，现代化的国家治理能力首先是严格贯彻执行国家法律法规的能力，没有完备的法律体系，或者法律体系完备却束之高阁，谈何国家治理体系和治理能力现代化！法治是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求、核心要求，法治也是国家治理现代化的基本表征，现代化的国家必定是实行法治的国家，希望实现现代化的国家必然回避不了法制的现代化，必然离不开法治之路，这已为世界各国现代化的历史所证明。

第三，法治支撑改革之道。一般认为，法律具备相对稳定性，相对滞后的法律必然构成改革的障碍，而改革就是要突破条条框框的束缚，要敢于不按法律行事，不按常理出牌，因此法治妨碍改革，改革必然以破坏法治为代价。但从历史上看，大规模的改革往往伴随着大规模的立法活动，商鞅变法、王安石变法、戊戌变法、清末新政无不如此，改革者不但进行大规模立法，而且重视法令的效力与实施，“商鞅徙木立信”即是一例。说到底，改革是要变法，不是不要法，是要打破以往不合时宜的条条框框，但同时也要确立起新的适应形势的规矩规则。法治可以明确改革的方向，巩固改革的成果，将具有全局性、长远性的改革举措变为国家正规的法律制度，保证改革的权威性、长效性。历史上成功的改革无不以厉行法治为支撑，短命失败的改革则多因法治不行，法令不出宫门，改革流于形式。中国上世纪80年代以来的改革一开始并未引发大规模的立法活动，改革似乎处处在突破、破坏既有法律，那是因为当时改革方向未定，还处于摸着石头过河的阶段。90年代确定了市场化的改革方向，市场经济就是法治经济的观念被普遍接受，适应市场化的需要，一部部规范市场活动及规范政府权力的法律被制定出来，许多不适应市场经济需要的法律被改被废，依法治国被确定为基本的治国方略，法治建设的进展有力支撑了改革的推进与深入。今天中国的改革已是具备顶层设计的有序的全方位改革，这就更需要用法治凝聚改革的共识，用法治支撑改革的深化。习近平指出：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，加强对相关立法工作的协调。”[14]46并不是要用法治阻挠改革，而是要用法治推动改革、强化改革、稳定改革。

总之，法治营造善治不可或缺的秩序，法治包容不同内容的治道，并支撑各种类型治道的实施。无论王道、霸道、民主之道、威权之道、富强之道、改革之道，最终都要体现为法治之道，并依托于法治而得以实现。法治的反面是不讲法、不守法而任凭个人情感好恶支配的治理，亚里士多德称之为“感情用事的治理”“混入兽行的治理”，[7]163、168中国先秦法家则称之为“心治”“身治”，《韩非子·用人》所谓：“释法术而任心治，尧不能正一国。”《慎子·君人》指出：“君人者，舍法而以身治，则诛赏予夺，从君心出矣。”“心治”使国家治理一决于治者之心，而“人心”往往是靠不住的，必然是毫无标准、随心所欲而治，结果必然是王道沦为宽纵无度之道，霸道沦为繁法滥刑之道，民主沦为民粹，富强沦为竭泽而渔、强国弱民，改革沦为乱摸石头不过河。法治并非万能，但有了法治，善治才有可能，法治是一切善治必然必须之道。

结语

习近平指出：“如何跳出历史周期律、实现长期执政？如何实现党和国家长治久安？這些都是需要我们深入思考的重大问题。”[14]对于此一问题，一般的回答是民主，认为民主能使一个政权、一个国家跳出历史兴亡的周期率。但今天看来，此一回答过于简单。民主解决国家政权归属或者说谁来统治问题，与国家治理好坏无直接关联。“国以众强，亦易以众亡”， [11]327从逻辑上讲，多数人未必比少数人更有智慧，真理不一定掌握在人多势众的一方，少数人办不好的事情多数人未必就一定能办好，从现实中看，所谓西式民主把一个国家搞乱或搞得更乱的事例并不少见，民主政体的国家若没有法治，其治理未必会比有人们惯常谴责的威权国家好，所以说，“法治兴则国家兴，法治衰则国家乱”，[14]8对国家治理来说，法治才真正是个好东西，是一切治道或善治所必需，是当今中国“为万世开太平”的必由之路。

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