住房公积金对城镇化建设的影响分析及发展建议——以长沙为例

(湖南大学金融与统计学院，湖南 长沙 410079)

住房公积金对城镇化建设的影响分析及发展建议
——以长沙为例

宁芾

(湖南大学金融与统计学院，湖南 长沙 410079)

提高城镇化水平是我国保障公民福利、建设全面小康和推进社会主义现代化的必由之路。在推进城镇化建设上，住房公积金制度提供了有利支持。长沙市改进了住房公积金制度，在城镇化建设上走在我国前列。因此，本文通过分析长沙市的住房公积金制度如何帮助其进行城镇化建设，总结了以住房公积金提高城镇化水平的发展建议。

住房公积金；城镇化建设

一、绪论

城镇化是指农村人口居住地点向城镇迁移和农村劳动力从事职业向城镇第二、第三产业转移。城镇化是中国解决三农问题、全面建成小康社会和推进社会主义现代化的必由之路。因此，我国对城镇化问题高度重视，多次强调要积极推进城镇化建设。尽管如此，我国的城镇化道路依然面临着重重阻碍，其中一大问题就是农村人口的住房问题。城镇化建设的本质在于推动人口向城镇集聚，使农民成为城镇居民。而为农村人口提供固定居所则是实现上述目标的重要前提。因此，为农村人口提供住房保障是推进城镇化建设的有力支撑。

住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工缴存的长期住房储金，是一种利用金融手段来帮助职工更快更好地买房的社会保障措施。社会各界普遍认为，如果扩大住房公积金制度覆盖范围，逐步将就业稳定的农村人口纳入住房公积金制度，将会提高这类群体的租房或买房能力，吸引他们在城镇安居，加快城镇化进程。

长沙市是湖南省的省会城市，其城镇化进程突飞猛进，从2002年起至今城镇化水平一直处于全国前列。据2015年统计数据，长沙常住人口743万人，其中城镇人口552.6万人，常住人口城镇化率74.38%，比全国平均水平高出18.28%。预计到2020年，长沙常住人口总量将达到850万人，城镇化率提升到80%以上。长沙的城镇化进程如此迅猛，和长沙的住房公积金制度是不无关系的。

二、住房公积金对城镇化进程影响机理

(一)为农村人口提供住房福利

住房公积金制度不但让企业分担了职工的买房压力，也对职工购房提供了金融支持，实质上是国家给职工的一种补贴，使得职工在一般收入水平有限的情况下不用进行长时间货币积累就可以购房，提高了城镇居民住房消费水平。2015年长沙市全年住房公积金实缴单位11069家，实缴职工91.96万人，缴存73.41亿元，其中，中低收入水平占98%。2015年使用住房公积金发放个人住房贷款17536笔53.35亿元，同比分别增长51.71%、64.21%，全年支持职工购建房186.19万平方米，年末个人住房贷款市场占有率为14.13%，比上年同期增加5.63个百分点。通过申请住房公积金个人住房贷款，可节约职工购房利息支出20164.73万元。贷款职工中，中低收入群体占了94.72%。数据显示，住房公积金制度极大的减轻了城镇职工买房住房的压力，并切实地给予中低收入群体巨大的社会福利。因此，如果住房公积金制度能够覆盖到进城工作的农村人口，为他们提供一定的住房福利，那么大多数农村人口可以解决住房问题，在城市中安居乐业。长沙市就做了这方面的尝试。

2016年，长沙市出台了《关于灵活就业人员建立住房公积金制度的通知》，规定凡已年满18周岁至60周岁，在长沙市就业且有合法经济收入来源，自愿履行缴存住房公积金义务的灵活就业人员均可自愿向长沙住房公积金管理中心申请缴存住房公积金，办理缴存登记和个人账户设立手续，并享有相关权利承担相应的责任，并且支持灵活就业人员通过租房改善居住条件。制度出台以来，受到灵活就业人员的欢迎，目前已有2805名自由职业者建制缴存，人均月缴存650元。长沙的公积金新政可以吸引更多农村人口来长沙工作生活，给这个群体提供一定的住房保障，是推进城镇化进程的一大推手。

(二)支持保障性住房建设和棚户区改造

此外，公积金可用于支持安居房、公共租赁住房等保障性住房建设和棚户区改造。因为公积金在不断的缴存和提取中，总会有一部分资金沉淀下来，成为闲置资金。如何活用这笔闲置资金，使其发挥更大的价值，也是长沙市一直在研究的问题。

表1 2013到2016年前三季长沙市住房公积金缴存情况

如表1所示，长沙市每年的公积金缴存金额都高于提取金额，故而公积金缴存余额就如同滚雪球一般越积越多，如果不善加利用，则是对社会资源的一种浪费。因此，一部分闲置资金则可作为补充资金投放到保障性住房项目中。这类保障性住房可为进城务工的农村人口提供住房保障。长沙2015年全年发放支持保障性住房建设项目贷款4.25亿元，长沙市共有住房公积金试点项目9个，贷款额度21.08亿元。其中，棚户区改造安置用房项目5个14.08亿元，公共租赁住房项目4个7亿元。建筑面积共197.53万平方米，可解决17706户中低收入职工家庭的住房问题。

长沙市专门安排了非定向配租公共租赁住房来解决外来务工人员的居住问题。若中下收入的外来务工人员与本市用人单位签订劳动合同满1年且无自有住房，则有资格申请租住，根据不同的地段分别按4-8元/月/平方米标准收取租金。可以看出，用住房公积金支持保障性住房建设对切实推进城镇化建设具有重大现实意义。

三、以住房公积金促城镇化建设存在的问题

(一)提高公积金覆盖面方面存在的问题

首先，进城打工的农村人口大部分在建筑业、物流业中自我谋生，他们在农村和城市之间来往频繁，工作稳定性低，居住地点流动性高，这不仅给住房公积金的管理造成很大的困难，还使得其按期偿还公积金贷款的风险大大上升。其次进城务工人员可能因为不了解公积金各项优惠政策，故而不愿缴存公积金。另外，由于我国经济正处于不景气周期，许多企业收入状况恶化，给进城打工的农村人口缴存公积金将会是一个很大的负担，因此有些企业就选择不缴或少缴这类群体的公积金。

最后，住房公积金的制度设计仍有不完善之处，即“劫贫济富”的嫌疑。原先的住房公积金用途单一，导致中低收入者无法使用公积金，反而遭受利息损失。现在的住房公积金拓展了支付房租的功能，但是因为开发票的税率为5%且房东不愿提供完税证明的发票，因此租客只能自己承担税费，很可能让该租户选择不提取而遭受利息损失。因此，如何改善这一制度，使得中低收入者能公平享受住房公积金的政策福利，仍是一个值得思考的问题。

(二)住房公积金支持保障性住房建设存在的问题

首先，在法律层面上并没有允许住房公积金可以被用于发放保障性住房的建设方面的贷款。《住房公积金管理条例》中只承认公积金增值收益可以作为建设城市廉租住房的补充资金，并未承认公积金可以如此，所以此举缺乏法律保障。其次，保障性住房工程资金收回时间长，住房公积金的流动性无法保证。这样一来，动用公积金支持保障性住房建设可能伤害公积金缴存者的利益。公积金本身应当优先服务于有租房、购房需求的缴存者，应在保证其住房消费需求得到充分满足的情况下才将住房公积金用于他处。再次，住房公积金管理中心的工作人员并非专门从事金融业，专业素养有限，没有专业的风险识别和风险定价技术，也没有专门机构对其进行信息披露监管，因此安全性遭到质疑。

四、对策建议

(一)提高住房公积金覆盖面的对策建议

1.完善管理手段

有些打工人员在公积金贷款办理成功后，因为经济困难或是其他原因，停止缴纳公积金，也无法归还公积金贷款，给公积金资产造成损失。对于此类现象，公积金管理中心应当建立严格的风险防控制度。在发放贷款前应充分了解贷款人的其个人信息在发放贷款后应当建立贷款风险预警与应急机制，一旦发现客户有违约的迹象，应立即调查违约原因，采取相应措施，进行催收工作。《长沙住房公积金个人贷款操作规程》中规定公积金贷款申请者在贷前应正常缴存公积金12个月以上，并要求申请者提供全面详细的个人信息和抵押物，公积金管理中心会通过各项审核结果来决定是否给其贷款。

2.提高缴存积极性

对于不愿缴纳住房公积金的企业，公积金管理中心应当具体问题具体分析，找出企业不愿缴存的原因区别处理。对于一些确实在缴存公积金方面有困难的企业，公积金管理中心可以在考察该企业实际情况后，适当降低缴存基准或缴存比例，等企业营业情况好转后再恢复。对于一些始终欠缴或不缴公积金的企业，公积金管理中心应当联合其他职能部门开展联合执法检查，并对此类情况予以处罚。例如长沙市《长沙住房公积金行政执法管理办法》中第九条规定，单位不办理住房公积金缴存登记或者不为单位职工办理住房公积金账户设立手续的，由公积金管理中心责令限期办理；逾期不办理的，视情节轻重处以1万元以上5万元以下的罚款。

3.完善制度设计

农村进城工作的群体在工作稳定性和收入上大部分都不如城镇居民，因此将这类群体纳入公积金覆盖范围后，还应当设计符合这类群体特点、尽量能够满足他们住房需求的公积金制度，保证公积金制度的公平性。为了切实帮助这类群体购房，还应放宽其申请公积金贷款的条件。长沙市公积金管理中心在出台《关于灵活就业人员建立住房公积金制度的通知》后，也针对这类群体专门制定了一些政策。公积金管理中心规定，灵活就业人员在申请缴存公积金时，如果处于无工作单位状态，可以直接和管理中心签订一份缴存协议，由管理中心直接开设灵活就业人员专户来存放其公积金，这种设计可以解决农村人口工作不稳定导致的账户频繁更换的问题。

(二)住房公积金支持保障性住房建设的对策建议

1.完善相关法律法规

住房公积金支持保障性住房建设的基本前提是将此举合法化，建立相应配套的政策体系。一些试点城市已经出台了相应的规范性文件，虽然有一定效果，但是约束力不够。因此，我国应当首先完善住房公积金支持保障性住房建设这方面的法律法规，让其有法律保障，并对住房公积金的使用方向和范围做出限定，做到专款专用。

2.保证资金的安全性和流动性

对于将住房公积金投放至保障性住房项目贷款，应像银行发放普通贷款一样，先进行项目审查，计提风险准备金，并实时监测项目建设进度，关注贷款回收情况，尽量避免贷款逾期。公积金管理中心还应当做好未来资金使用规划，严格测算资金流出入量，注意资金流出入导致的资金缺口，防止资金缺口过大；把握沉淀资金和用于保障性住房项目贷款的资金之间的动态比例，优先满足职工的住房消费需求。此外，公积金管理中心应当定期公布贷款本息回收情况，接受政府和群众的监督。长沙对试点项目贷款计提风险准备金，项目贷款风险准备金提取比例为贷款余额的4%。另外，长沙对来年资金流动性的预测比较到位，在对资金进行规划的基础上决定是否对试点项目进行贷款，例如长沙对2016年资金流出入情况测算时，预计2016年资金流入102亿元，流出113.5亿元，净流出11.5亿元，月均资金缺口近1.2亿元，认定全年流动性较为紧张，因此为保证公积金提取使用不受影响，2016年上半年未向试点项目发放贷款。

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