要依据宪法设立跨区法院——专访中国社会科学院法学研究所副研究员翟国强

文/何晶晶 本刊记者/姚炎中

要依据宪法设立跨区法院
——专访中国社会科学院法学研究所副研究员翟国强

文/何晶晶 本刊记者/姚炎中

在全面推进依法治国的进程中，任何改革都要遵循法治的原则和精神。作为司法体制改革的重要组成部分，跨行政区划法院改革也不例外。今后，继续推进跨行政区划法院改革，就要明确跨区法院的组织形式问题，包括依据何种原则和依据，采取何种模式，如何设计跨区法院等，这是保证跨行政区划法院改革于法有据的基础。对此，本刊记者对中国社会科学院法学研究所副研究员翟国强进行了专访。

记者：我国的跨行政区划法院改革已经进行了两年多，改革实践证明了这种思路。在全面推进依法治国的进程中，要扩大改革成果，该如何确定跨区法院的组织形式，法律依据又是什么？

翟国强：党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对于当代中国法治进程具有里程碑意义，该决定提出了许多重要的法治创新措施。其中，在司法改革方面的一个举措就是“探索设立跨行政区划的人民法院”，这项改革措施受到了理论界和法律实务界的广泛关注和热烈讨论。在我国，司法制度不仅是法律制度的重要组成部分，也是一项重要的宪法制度。因此，如何保证司法改革在宪法和法律轨道上进行，是一个需要认真研究的问题。

我国宪法已经确立了人民法院组织的基本方式。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人民法院由人民代表大会产生，是宪法所确立的司法机关组织的基本方式。对此，现行宪法第3条第三款规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”通俗地说，就是“人大产生一府两院”，这是我国司法机关组织的基本宪法框架。

如何根据宪法“产生”审判机关呢？根据宪法规定，需要依照法律规定的各种途径和形式来组建所有国家机构，通过人民代表大会产生行政机关和司法机关。因此，立法法第8条明确规定，下列事项只能制定法律：“各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权。”在相关的组织法制定后，“产生”的方式主要包括两种：选举和任命。广义上，“产生”还包括“决定”，比如全国人大常委会职权中的“决定……人选”。广义上也可以解释为包括“任命”。例如，根据宪法，全国人民代表大会选举产生最高人民法院院长，任命最高人民法院副院长，军事法院院长等。

根据宪法，人民法院组织法对上述关系进行了进一步具体化。人民法院组织法规定了最高人民法院和地方各级人民法院等不同类型的人民法院根据法定程序如何产生。但是对于专门法院如何产生，人民法院组织法并未作出明确规定。该法第28条规定，专门人民法院的组织和职权由全国人民代表大会常务委员会另行规定。据此，全国人大常委会曾作出决定，设立海事法院和知识产权法院，但是对于军事法院和铁路运输法院等其他专门法院却并未作出决定。

记者：跨区法院的设立要符合宪法的规定，但是宪法中并没有“跨区法院”的明确规定，那么该如何在宪法的框架下定位跨区法院？

翟国强：根据宪法第124条规定，我国的人民法院分为三种类型：最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。跨区设立的人民法院究竟定位于地方各级人民法院，还是专门人民法院？需要认真研究。

比较来看，专门人民法院体制的优势就是专业性强，如果选择专门法院模式，可能更符合司法改革遏制地方保护主义的目标。但这一思路必须面对的一个关键问题是如何在“地方各级人民法院”和“专门人民法院”之间作出取舍和平衡。从类型化的视角看，所有法院审判的案件可以依据不同标准划分为不同类型，比如金融类案件、房地产类案件、家庭纠纷、劳动保障案件。相对于其他案件而言，每一种都是特殊案件，都构成设立专门法院的理由。比如对于不同类型的案件可以分别设立诸如行政法院、金融法院、劳动法院、家庭法院、房地产法院、社会法院等。但过多的专门法院显然与我国宪法确立的人民法院体制框架不符合。

如果跨区设立的人民法院是“地方各级人民法院”的一种类型，设立跨区法院需要遵守宪法的程序产生。因为根据宪法第128条规定，地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。上述地方各级人民法院的产生程序属于宪法直接保留的规定，如果要进一步改革，则需要修改宪法。

记者：法治的核心是宪法和法律的实施，跨区法院也必须在法治的轨道内。为此，该如何依据宪法设立跨区法院？

翟国强：宪法是司法改革的根本遵循，依据宪法设立跨区人民法院，可以有两种方案：

第一种方案是，通过立法实施宪法，完善法院组织法。如果仅就宪法文本的规定来说，跨区法院如何设立，有着充足的操作空间。因为宪法只是规定了司法制度的主要框架，宪法第3条规定了审判机关都由人民代表大会产生，但这种“产生”的含义可以有充足的解释空间。上述司法改革主要的制度问题在于如何根据宪法完善相关法律制度，比如法院组织法的规定。首先需要通过立法明确跨区法院产生方式，特别是这种法院与人民代表大会之间的关联性。比如，其院长、副院长、审判员由哪一级人民代表大会依据何种程序产生？是否可以由人大常委会直接任命而不经过选举程序？是否向人大报告工作？如果这种法院属于专门法院，还应确立这种专门法院与一般的地方各级人民法院之间的关系。在此方面，宪法没有规定所有人民法院都由人民代表大会直接产生，宪法甚至没有规定地方各级人民法院的级别，即使是在中级人民法院和高级人民法院之外设立其他类型的地方法院，这些举措与宪法也并不抵触。

第二种方案是，回归设立跨区法院的初衷，在不改变法院产生的宪法关系的前提下，改变法院管辖的地域范围来实现设立跨区人民法院的目标。新修订后的行政诉讼法第18条的规定体现了这种思路。该条规定：“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”如果将这种变更管辖权的措施推广到民事案件、刑事案件等其他审判领域，也可以达到“旧瓶装新酒”的改革效果，设立一种实质意义上的跨区法院。但问题是这种管辖权的改变在一定程度上可能会使法院管辖的地域范围与依照地域范围设立的人民代表大会完全脱节，使法院事实上摆脱人大的监督，打破宪法第128条所确立的“地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责”的宪法格局。如果将上述思路进一步延伸，还可得出另一种方案：不改变现有法院的组织体系，跨行政区划设立巡回法庭，通过修改法律赋予巡回法庭一定的跨区域司法管辖权，也可以实现设立跨行政区划人民法院所要实现的目标。但这种方案需要对现有的司法制度作出较大幅度的调整，比如，重新定位人民法院与法庭的法律地位、改革现有的审判体制格局等。