市域(郊)铁路发展或将补足城市公共交通短板

■ 本刊记者 周世伟

政策解读

市域(郊)铁路发展或将补足城市公共交通短板

■ 本刊记者 周世伟

市域（郊）铁路是城市中心城区联接周边城镇组团及其城镇组团之间的通勤化、快速度、大运量的轨道交通系统，提供城市公共交通服务，是城市综合交通体系的重要组成部分。加快市域（郊）铁路发展，对扩大交通有效供给，缓解城市交通拥堵，改善城市人居环境，优化城镇空间布局，促进新型城镇化建设，具有重要作用。都市圈交通是我国综合交通运输体系的短板之一，解决的重要途径是建设支撑职住平衡的大容量、快速化轨道交通体系。《人民交通》杂志拟从多个角度对《关于促进市域（郊）铁路发展的指导意见》进行深入解读。

市域（郊）铁路第一批试点项目表

“当前，市域（郊）铁路发展滞后，有效供给能力不足，成为城市公共交通短板，在发展理念和体制机制等方面问题较为突出。”国家发展和改革委员会等部门在近日联合印发了《关于促进市域（郊）铁路发展的指导意见》以下简称《意见》，首先指陈都市圈通勤出行之短板。为改善市域（郊）铁路发展滞后局面，有效供给能力不足的问题，《意见》提出要着力扩大市域（郊）铁路公交化运营服务的有效供给，将在重点城市选择一批重点项目实施市域（郊）铁路发展示范工程，鼓励发展多层次、多模式、多制式的轨道交通系统。

我国轨道交通的结构不尽合理

“我国市域（郊）铁路刚刚起步，发展理念、体制机制等还存在很多问题，未来发展需求大，《意见》的出台恰逢其时，对有序推进市域（郊）铁路发展具有重要意义。”国家发展和改革委员会综合运输研究所副所长李连成在接受记者采访时表示。

“十二五”期间，我国干线铁路、城际铁路、城市轨道交通建设取得了长足进步。截至2016年，我国铁路运营里程达到12.4万公里，其中高速铁路达到2.2万公里，另有一批城际铁路开通运营；中国大陆地区共计30座城市开通城市轨道交通，开通线路134条，运营线路总长度4153公里。轨道交通领域的建设成就，为国民经济发展和缓解城市交通压力发挥了积极的作用。

但与美国、法国、日本等国家相比，我国轨道交通的结构不尽合理，城市中心城区与周边城镇组团间、城镇组团相互间缺乏通勤化、快速度、大运量的市域（郊）铁路联接，导致我国部分超大城市和大城市出现“大城市病”，即出现交通拥堵、人居环境下降、城镇空间结构不合理等一系列问题。

据了解，2013年东京都市圈轨道交通占公共交通出行总量的77．7%，其中市郊铁路占公共交通出行总交通量的比重达到65．5%。同比我国城市，包括北京、上海、天津、重庆、杭州等在内，尽管开通了一些市域（郊）铁路线路，但是规模体量不足、发展模式尚未清晰、服务质量有待提升、发展理念和体制机制尚不完善。可以说，都市圈交通是我国综合交通运输体系的短板之一，解决的重要途径是建设支撑职住平衡的大容量、快速化轨道交通体系。

市域（郊）铁路发展滞后，有效供给能力不足，在发展理念和体制机制等方面问题较为突出。在李连成看来，“我国市域（郊）铁路的发展明显拖了后腿，北京、上海等都市圈的规模可以比肩东京、纽约，但市域（郊）铁路的规模不到这些城市的5%。与需求相比，我国市域（郊）铁路发展滞后，有效供给能力不足，是都市圈交通这一短板中的短板。补齐市域（郊）铁路这一短板，是交通运输供给侧结构性改革的重要任务。”

政府为开行市域（郊）列车负有重要义务

《意见》明确提出“城市政府要将市域（郊）铁路运营纳入城市公共交通系统，充分体现公共服务属性”。即市域（郊）铁路的责任主体是政府，铁路企业作为公共交通服务的参与方，应该获得提供服务的收益，这是路地双方协商的基础，协商的内容包括建设方案、初期投资和运营补贴政策等；从铁路角度，也应该承担起社会责任，发挥好既有铁路资源的作用，在保证运营安全的前提下，积极按照城市客运服务的要求，对既有铁路资源进行必要的改造，使之具备更好地提供市域（郊）客运服务的能力，同时实现企业自身的效益最大化。

随着我国铁路网规模的扩大，尤其是“四纵四横”客运专线网的基本建成，以及主要城市群城际铁路的建设，我国铁路动车组开行数量不断增加，动车组发送旅客人数已经超过普速列车，承担了50%以上的铁路旅客运输任务；同时随着我国经济结构的升级，铁路货运结构也在发生变化，整体货运需求保持基本平稳，部分大宗物资运输需求有所下降，快捷货运需求旺盛。虽然主要干线由于增开普速列车能力仍然紧张，但部分线路能力得以缓解，具备开行市域（郊）列车的条件。

从城市范围分析，目前大部分超大城市、特大城市及大城市既有铁路资源都较为丰富，随着客运专线建设和枢纽地区的客货分线运行，以及货运系统外迁等，部分铁路干线、联络线、支线能力得到部分缓解，同样可以为市域（郊）列车的开行创造条件。《意见》要求城市政府会同铁路企业，结合城市空间布局优化和铁路枢纽功能调整，优先考虑利用既有资源开行市域列车。

“市域（郊）铁路的公益性特征，决定了政府在其建设中负有重要义务。市域（郊）铁路投资大，在特定政策支持下可经营、可盈利，能够吸引社会资本投入。政府对市郊铁路企业承担公益服务责任、实施低票价等造成政策性亏损给予补贴，是欧洲国家采取的普遍做法。”李连成对记者表示，《意见》强调加大政府资金投入支持市域（郊）铁路，同时鼓励建立多元化投融资体系，全面向社会资本放开市域（郊）铁路从投资建设到运营管理的各个环节，鼓励企业创新融资工具，支持各类金融企业、保险机构等以多种形式参与市（郊）铁路的建设。

市域（郊）铁路主要定位于满足通勤需求

《意见》指出市域（郊）铁路的发展目标，“至2020年，京津冀、长江三角洲、珠江三角洲、长江中游、成渝等经济发达地区的超大、特大城市及具备条件的大城市，市域（郊）铁路骨干线路基本形成，构建核心区至周边主要区域的1小时通勤圈；其余城市群和城镇化地区具备条件的城市启动市域（郊）铁路规划建设工作。”

“当前，我国的高速铁路、城际铁路、城市轨道交通都发展迅猛，也满足了不同层次的交通出行需求。其中，高速铁路服务的是全国范围内的区域出行，城际铁路服务的是城市群范围内的交通出行，城市轨道交通服务的是中心城区内的交通出行。”国家发改委综合运输研究所城市交通研究中心主任程世东分析说。

程世东认为，此次《意见》提出的市域（郊）铁路，是一个介于城际铁路和城市轨道交通之间的轨道交通。它服务的范围，应该是介于城市群与大城市之间的区域，即我们通常所说的“都市圈”，由大城市的中心城区和周边的卫星城市共同构成、具有一定职住关系和通勤交通的区域。换言之，市域（郊）铁路的建设，就是为了满足都市圈范围内中心城区与周边卫星城区的交通，尤其是通勤交通的需要。

事实上，当前有许多大城市在逐步向都市圈方向发展，这个大的生活圈或者说通勤圈已经形成并且相对成熟，迫切需要市域（郊）铁路的建设来支撑和引导其物质形态的发展。“面对城市的都市圈发展，我们需要推动合适的轨道交通建设来支持和引导，要建设比地铁标准更高的轨道交通，能够采用更灵活的运输组织方式，来满足大都市圈的上下班的通勤需求。这就是为何《意见》要倡导大都市建设市域（郊）铁路的原因。”程世东总结认为。

《意见》中提出的“充分利用铁路资源”发展市域铁路的思路，是缓解城市交通拥堵、加快市域（郊）铁路发展、扩大交通有效供给、促进新型城市化建设的有效途径，是实现2020年市域（郊）铁路建设目标的有力抓手。而相关各方采用创新的思维破解体制机制阻碍，探索出新型合作之路，共同为新型城镇化发展做出贡献，实现合作共赢，正是这个《意见》出台的初衷。