我国地方金融办的法律困境探析

摘 要：随着我国经济发展，市场对金融业的需求越来越大，诸如小额贷款公司、融资性担保公司等金融机构在近年来大量出现。由于我国“一行三会”的分业管理、垂直监管的金融监管体系能力的有限性，现实中各地纷纷建立起地方金融办公室以实现地区金融业的健康发展。但由于地方金融办的法律地位不明确，职责不清，没有指导监督机构等原因，导致其不能完全发挥效力。通过立法明确地方金融办的法律地位、划清权限范围，建立起中央指导、地方政府规范的金融办运行机制，是实现“法治中国”和“经济新常态”下我国金融业长远健康发展的必然要求。

关键词：地方金融办；金融监管；法律困境；制度建设

当前，伴随着我国经济的不断发展，地方性类的金融机构层出不穷，我国中央层面“一行三会”的金融监管模式已不能很好适应当前我国金融监管的需要。但到目前为止，我国对于地方金融办的出现并没有明确的法律规定或者文件说明，并且在运行过程中地方金融办也存在着地位不明、职能不清、与中央无对应机构等诸多问题。明确金融办的法律地位与机构职能，不仅有利于地方金融办的健康运行与发展，而且是完善我国金融监管体制的必然要求。

一、地方金融办的法律困境

首先，地方金融办从诞生开始，就是地方政府部门为了促进本地区金融业的健康稳定发展而设立的一个机构，从性质上来说其属于政府机构。但是从地方金融办设立之初到发展至今，国务院机构编制管理机关并没有对地方金融办的地位与性质做出任何说明，各地政府对于其定位也各有不同，现行法并没有将地方金融办的地位、职权在立法上作出清晰的界定，多数是放任金融办自由发展。

其次，国家专门针对地方金融管理的法律法规几乎是空白，对于地方金融办的名称、职能、编制、运作方式等体制机制，都没有明确的法律规定作为依据。由于国家层面并没有设置金融办对口管理机构，且没有立法赋予地方金融办应承担的监管职责和权限，地方金融办处于名不正、言不顺，定位和职能不清的尴尬境地。所以，全国地方金融办的情况各不相同，如有的是政府独立工作部门，有的则属于政府办公厅内设部门，甚至有的地方金融办仅仅是财政局、发改委、服务业发展局、经贸委等政府部门的内设处室，这严重影响了金融办工作职能的定位和履行。

最后，《中华人民共和国宪法》第89条第17款规定：国务院审定行政机构的编制，依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员。①由此可知，我国《宪法》规定了国务院对政府机构编制的设定权。而根据国务院2007年颁布的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》的规定，我国各省市自行设立的机构编制必须经过上级批准。②基于国务院对于地方金融办的地位与性质没有任何公开表态的情况，各省市自主设立的地方金融办实际上就缺失了其存在的法律基础。地方金融办的机构设置不符合法律规定，其在行使职权时就属于违法行为，这与十八届三中全会以来提出的建设“法治中国”的构想是完全相违背的。

孟德斯鸠在《论法的精神》中说：“不受制约的权力必然导致腐败”，虽然到目前为止对于地方金融办的权力没有明确的法律规定，但在实际过程中其已经成为实际上的地方金融监管机构。因此有必要借助法律对地方金融办进行外部监督，以防止其权力滥用。从横向管理来看，地方金融办在其省市的权力限制完全依赖于当地政府，但由于地方金融办又是地方政府自行设置的行政机构，因此由地方政府对之进行內部监管往往形成“既当裁判员，又做教练员”的情况，实际上，地方政府出于促进本地经济发展的利益动机，对金融机构的行政干预往往并不理性。地方政府手中握有的税收政策、财政补贴政策等金融调控工具，在干预经济发展时多具有隐蔽性，如果任其“诱导”金融机构的投融资行为，则极有可能造成系统性金融风险，[1]使监管效力大打折扣。从纵向管理而言，地方金融办目前尚无对应的中央监管部门，也就是说，中央政府对地方金融办的权力限制目前处于一种“失控”状态。

二、地方金融办的法律制度建设

首先，国务院应当出台相关法规、规章，通过立法明确规定金融办的地位性质，使其具备法定的主体地位，将各个地区不同性质的金融办予以同质化。其次，通过立法将地方金融办统一名称为“地方金融工作办公室”，避免各个地区金融办名称混杂的情况出现。名称的不同代表着地方金融办在工作、服务理念定位上的不同。因此，名称的确定，代表着地方金融办在职能上的定位确定，在制定统一的规章制度时需要加以明确。这样既可利于各个地方金融办统一开展工作，又便于上级部门开展指导工作。通过立法将地方金融办法律地位予以明确，既是金融办开展各项工作的前提和保障，也符合“法治中国”体系下“法治政府”的建设。

其次，基于我国目前的金融监管模式，由于“一行三会”与地方金融办的监管范围模糊不清导致了监管重叠或监管空白的出现，仅靠“一行三会”或者仅靠“地方金融办”来进行金融行业监管中的任何一种方式都不现实。特别是随着经济改革的进一步推进，经济发展迅速，各种类型的融资性担保公司、融资租赁公司、小额贷款公司以及典当行等地方新型金融机构的出现都对其监管行为带来了挑战。[2]地方政府在执行地方金融监管职能方面有着得天独厚的优势：其一，金融办是地方政府的组成部门，相对于中央垂直管理的金融监管机构，其更了解全国各地的本土金融优势，更具促进地方经济发展的利益动机；其二，金融办的职能尚无明确法律定位，具体的管理权限基本由各地政府规定，从这个角度而言，建立中央为指导，省市各地区政府进行规范的地方金融办，以提高省级政府处理金融事务的协调效率，加强地方政府与“一行三会”在控制金融风险、促进金融业发展、完善信用征信体系等方面的协调能力，是我国金融监管体系建设的必然选择。对于那些由于经济发展而催生的融资担保公司、融资租赁公司等新类型的金融机构，在没有新的法律出台、将其监管职责明确交由“一行三会”行使之前，应当充分发挥地方金融办的能动性，在主管政府的规范下对这些新机构进行管理。只有以法律的规定作为两者金融监管的界限，才能对两者的监管范围做出明确的区分，才能真正做到金融监管的全面覆盖，避免出现监管重叠或监管真空。

注释：

①《中华人民共和国宪法》第89条第17款：国务院审定行政机构的编制，依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员。

②《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第九条：地方各级人民政府行政机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，由本级人民政府提出方案，经上一级人民政府机构编制管理机关审核后，报上一级人民政府批准；其中，县级以上地方各级人民政府行政机构的设立、撤销或者合并，还应当依法报本级人民代表大会常务委员会备案。

参考文献：

[1]李兴民.“完善地方政府金融管理体制的思考”.中国浦东干部学院学报，2012年第2期，第129页.

[2]王小丽.英美及亚太国家与地区融资融券业务监管制度分析.金融监管，2010年第3期.

作者简介：

徐芃（1996～），男，山东青岛人，中南大学法学院14级卓越法律人才实验班。