县域治理体系建设的“盱眙样本”

尤展+崔耀中+赵扬波

近年来，盱眙以火红的龙虾叫响了特色品牌；如今，又以火热的改革激发着发展的内生动力。通过下好简政放权、放管结合的“先手棋”，探索建立全国首家县级行政审批局，盱眙抓住了行政体制改革的“牛鼻子”，成为县域治理体系建设的“样本参照”。

一场刀刃向内的自我革命

政府职能转变事关全局、利在长远，是一场从理念到体制的深刻变革，是一场刀刃向内的自我革命。

2013年12月，中央深改组成立，向全国传递出了中央改革攻坚的决心和信号。此时的盱眙清醒认识到，唯有直面顽疾、破阻除障，勇当相对集中行政许可权改革的“马前卒”，才是对盱眙发展的最大负责，才是党员干部的最大担当，才是推动县域治理体系和治理能力现代化的最大作为。

在县委、县政府领导下，2014年5月，盱眙成立审改领导小组，并向省政府申请作为行政审批制度改革试点。2015年3月，经中央编办、国务院法制办批准，盱眙县成为全国相对集中行政许可权改革试点；同年7月24日，成立全国首家县级行政审批局；9月，被省政府列入全省唯一跨部门、跨行业综合行政执法改革试点县。2016年，盱眙县全面实施跨部门跨领域综合行政执法改革；5月，顺利通过江苏审改试点评估组验收，经验做法被建议在全省推广，标志着相对集中行政许可权改革取得了实质性成果。

在前端审批的基础上，盱眙稳步推进事中事后监管体系建设，搭建“一局四中心”架构，逐步实现“一套清单管权责、一个平台管信用、一个部门管市场、一类队伍管执法、一个中心管检测、一个机制管检查”。

盱眙审改模式得到了国务院总理李克强、国务委员杨晶和中央编办、国务院法制办的充分肯定，省委书记李强批示“同意扩大试点”。截至目前，全国共有160多批次政府代表团到盱眙观摩学习，许多地方直接把盱眙模式复制使用，标志着盱眙的县域治理改革走在了全国前列。

盱眙县委书记梁三元说：“改革有困难，不改革会更困难。”盱眙人就是“甩开膀子”真抓实干，在县域治理上走出了一条具有盱眙特色、示范意义的改革之路。

一次有勇有谋的大胆探索

长期以来，行政审批“用时长、盖章多、材料多、中介多、收费多”的“一长四多”问题倍受诟病，像一堵无形的墙隔开了政府和群众的联系。盱眙将“简权、担责、防腐”作为基本出发点，通过政府权力的减法换取市场活力的乘法。

盱眙县编办主任杨超介绍说，自行政审批局成立以来，先后划转原归属于22个部门的171项审批事项，实行集中审批，实现了审管分离，用1枚印章代替了过去的53枚。行政审批局内部则实行“全能岗”集约办件，窗口人员对本科室所有业务都能办理。同时，实施阳光审批，通过网站和窗口向社会公布许可条件、办事流程、申请材料、办理时限、收费标准等，实现了审批要素全公开。由此，群众最直接的感受是审批不出大厅，跑的单位少了，往返次数少了，耗费时间少了。

企业开办涉及工商、税务、社保、银行等不少环节，环节越少越利于提高开办效率。在审批局，刚办完事的淮安杨福喜医疗器械公司负责人笑眯眯地说，“我以前在苏州打工，如今回家创业，当天就拿到了营业执照，非常顺利。”县行政审批局局长郑鸿儒告诉记者，几年前有个老板想投资民办养老院，项目启动一年却没办好一件手续。原因是民政局要求先建好房子再办民办非企业证书，住建局和发改委却要求先办民办非企业证书后再盖房。现在行政审批局对养老院设立制订了全程审批标准，优化了流程，理顺了关系，老板听说后，又重新启动这个项目，这次很快就办完了所有手续。

在审批大精简、流程大整合、效率大提升后，2016年，盱眙新注册企业同比增长43.7%，注册资金增长66.7%，初步實现了百姓办事不求人、企业家创业受尊重的改革目标。目前，盱眙主动加压，提出年底前实现“1130”，即市场准入、二手房交易、建设施工许可证办理三类事项在分别在1个、1个、30个工作日内完成审批，优于江苏“3550”的目标。

一张权责清晰的监管之网

“宽进”之后，如何“严管”？这是盱眙人持续探索的思考题。在大量减少审批后，政府要更多转为事中事后监管，依法管好“看得见的手”，用好“看不见的手”，挡住“寻租的黑手”，切实把市场管住、管好，促进政策落地。

事中，盱眙制定监管清单，明确监管责任，促进审批、监管既相互分离、又相互制约。尤其是率先构建信用体系，成立县社会信用管理中心，逐步将司法审判信用信息、行业协会等社会组织市场主体信用信息纳入信用平台，形成了相互配合的信用四大支柱体系，达到信息互通、资源共享，使失信者“一处失信、寸步难行”、守信者“处处方便、全程通行”。目前，已录入数据90余万条，其中人口基础数据66万条、法人基础数据3.2万条、公共信用基础信息6.8万条、失信信息7万条，为社会提供征信查询1100余人次，实现对外服务功能。下一步，盱眙将建立“诚信龙虾美食汇”平台，对商家诚信、价格、服务、卫生等方面进行评价，实现信用度自动排名、自动导航到龙虾店，巩固提升盱眙龙虾品牌形象。

事后，盱眙在市场监管、农林水利、城市管理等5个领域、12个部门开展跨部门、跨行业综合执法，将原有28支执法队伍整合为5支，有效解决了权责交叉、推诿扯皮、多头执法、重复执法等突出问题。例如，过去对违法游船租赁经营行为的查处，工商部门说水上经营项目归规划部门管；规划部门说水上游乐项目归旅游部门管；旅游部门说归航运部门管理；航运部门说只管水深在2.5米以上的，其他的归安监部门管；安监部门说只要安全防护措施到位，别的管不了。如今，“一支队伍管一线”的单一执法模式转变成“一支队伍管一片”的综合执法模式，有效整合了执法资源。今年以来，市场监督稽查大队共办理140个案件，城市管理综合执法大队共办理600余案件，所有案件均无行政复议，且及时在网上公示，确保执法过程规范透明。下一步，盱眙拟在与群众日常生产生活关系密切、交叉执法问题比较突出、专业技术要求适宜的领域逐步减少执法部门和执法队伍，组建7支综合执法大队，实现综合执法7支队伍全覆盖。

一个健康有序的发展环境

盱眙用政府自身一时的“痛”，换取人民长远的“利”，有效降低了各类制度性交易成本，以看得见摸得着的成效增进了人民群众的改革获得感。

营商环境更优。今年3月，省编办开展简政放权、创业创新环境评估，盱眙在全省参评的13个市、96个县区中位列第一名。据世界银行营商环境评价标准，盱眙多项核心指标取得突破，其中办理建设许可速度仅次于世界第一的新加坡，远超全国平均水平。

办事效率更高。现在在盱眙，平均审批环节由7个减至3个，审批层次由6个减至2个，办结时限由平均10个工作日缩减为2-3个工作日。过去涉及审批职能的75个科室，现在减少为4个，原需200多人承担的工作，现在仅由30多人完成，大大提高了效率。综合执法实现了人员编制由371名精简为209名，执法人员由287名核减为204名，并大量减少临时人员，核减下来的编制及人员用于加强部门监管。

中间费用更少。过去，盱眙几乎每个行政审批窗口都收费，现在，除法定3项要收费以外，没有一项要收费。如过去餐饮企业注册登记需花费24500元，包括名称核准、卫生检测、工商和食药等费用，现在花费为0元。据初步估计，与过去相比，盱眙每年减少收费2000万元以上，把实惠真正给了办事群众。

简政放权既是“攻坚战”，也是“持久战”。持续深化“一枚印章管审批”，着力推进“一个体系管监管”，加快实现“一套标准管服务”，把不该管的事交出去、把该管的事管好，盱眙正用扎扎实实的改革成效为经济社会发展凝聚力量。endprint