避险解困理事会制度调查

杨慧

自分税制改革以来，我国进入靠中央政府发包项目以改善东西、城乡、贫富差距的治理轨道。这种模式被人称为项目制，并被认为是继单位制之后，又一具有强大资源调动能力、制度建构能力、促进社会发展效益能力的治理模式。近年来，项目治国取得良好效应的同时，也面临一些争议。

争议最焦灼的地方在于项目资金使用是否透明、项目确定是否合理、项目质量是否可以得到保障、发展是否可持续等。为了克服项目在这些方面的弊端，我国财政系统对部分项目资金实行县级报账制，使资金使用透明化；中央和省级各部门针对特定政策实行第三方监测评估，按年度从项目合理性、项目效益、项目参与等方面对落地项目进行全方位考察；审计部门对特定的项目实行分年度考察；上级部门也对对应的下级部门实行稽查与整改。部分中央发包部门更是从细处着手，一管到底，从项目立项、招投标、承包、验收各环节入手，实行评分制度，以保障项目资金使用和项目落实的万无一失。

项目管理精细化理论上能够强化项目贯彻，但是否能够真正规避项目落实过程中的风险，并保证项目质量和扶持对象的利益，答案仍需悬置。而来自地方政府部门在大中型水库移民避险解困项目模式的经验，或许可以回答这一问题。

治理之源：避险解困理事会制度

避险解困项目是国家发改委、财政部、水利部经部际联席会议确定的对面临特殊困难水库移民进行的帮扶政策，主要解决水库特困移民当前存在的居住不安全、生存环境恶劣、生活贫困等现实困难。通过整合资源，以整村推进、集中搬迁安置的方式，帮助移民解决住房问题，配套完善道路、供电等基础设施，并综合考虑产业扶持、培训就业等。该项目为试点项目，纳入试点范围的县市具有依据政策指导和项目落实方案要求先行先试的机会。

该项目目标首先要解决的是贫困移民住房问题。建房补助资金的发放按照2006年核准的家庭移民人口数扶持，但因中央下拨的专项资金并不能全部覆盖建房费用，剩余部分由移民家庭自行补齐。在移民系统内，自2006年后期扶持政策执行以来，依据政策执行规范化要求，国家移民部门以及省级、县级移民部门分别制定了项目管理办法，办法的内容被称为“四制”，即：法人制、合同制、招投标制、监理制、决算制。按系列办法要求，超过50万的项目必须进行招投标，由资质匹配的机构来承建政府发包项目。管理办法的逻辑被用于所有移民项目，包括避险解困项目。

基层情况纷繁复杂，地方移民部门在项目管理方面一直处于两难境地：若按照系列项目管理办法进行项目管理，村组项目管理成本增加，移民资金不能被最大限度用到实处；不按照项目管理办法执行，移民部门面临政策评估和绩效考核不过关的风险。避险解困项目资金量大，从上至下的视角看，涉及资金量过亿的大项目，必须招投标；而从下往上看，避险解困为到户、到人项目，资金按人口平分下去，人均项目建设补助资金数额不足两万。

另外，这一工程涉及评选贫困移民、移民建房、验收、建房地基安排、建房位置选择、楼层加盖、费用加收等非常琐碎的事，县级部门全权负责显得不切实际，而委托于机构，一方面合理性、合法性不足，另一方面，项目管理风险增大、成本提升。站在移民的立场考虑，城乡建房标准不同，开发商建房，统一定价，标准过高，移民难以承担，因而，村民自建的呼声很高。在此前提下，湖北TS县政府和移民部门结合具体事宜需要，创建了避险解困理事会制度，将乡村的治理资源与移民部门的责任统一起来，形成了上承接国家政策，下保障移民利益，中间节约成本、资金使用透明的制度。

政府管理与村组自治相结合。

TS县《大中型水库移民避险解困理事会章程》中对成员构成陈述如下：理事会设立理事长1名，副理事长1名，理事5名，其中会计1名，出纳1名。理事会成员通过村民代表会选举产生，被选者须为德高望重、热心公益、办事公道的村民。理事会每年向村民代表大会述职一次，接受村民代表会议的评议，对工作突出的给予奖励，对工作不称职的进行罢免。

在章程中，避险解困理事会的组织以村为单位，但在实际操作中，依据避险解困项目规模，部分地方做到了以組为单位。在TS县，组由自然村演化而来，组中均为同姓族人，以组为单位管理项目，可以运用宗祠制度作为管理资源。宗祠制度建基于浓厚的家族文化，保留较完善的族规、家规和祭祖文化以及血缘关系体系都是宗祠制度的良好资源。

虽然，传统的宗祠制度力量已经被削弱，但同姓家族中温情脉脉的血缘关系仍然维系着同姓家族社会良好的社会肌体能力：同姓人具有良好的民风秩序、较强的凝聚力和信息扩散能力；族内成员自我道德约束力较强；族长在族中仍由德高望重的人担任，具有一定的权威，能够较好的协调族内公共事务，并得到认可。这为避险解困理事会提供了良好的基础。在这样的组织环境中，移民监督和移民参与项目建设成为自觉、高效的行为，无需任何外在力量的督促便可实现。这种组织环境在保障移民自身利益的同时，也极大的降低了移民部门的管理成本和管理风险。

章程还规定，避险解困理事会设立理事长、副理事长各一名。在实际操作中，理事长和副理事长从乡镇政府领导人中选出，一方面负责与县移民部门对接工作信息，并向下传达工作任务；另一方面监管项目进展情况，向县移民部门汇报。其余5名理事，则由项目涉及的组自行选择代表组成。经调研，笔者可以感同身受的是，在避险解困项目交与具有家族族长权威身份的成员担任的理事会理事后，乡镇政府便可以顺理成章的转变成管理者身份，与此同时，其管理任务和管理风险大部分被具有良好民风的同姓族群分担，社会自治能力的活力重新被激活。

发挥熟人社会、能人治理的优势。

对于以组为单位，以血缘为基础，以宗祠制度为约束的熟人社会，人与人之间处于良好的秩序安排中，人们的善意在血缘关系当中得到了保护和发挥。加上近年来外出打工人口带回的新理念，以及宗祠制度中极尽森严的部分已经难寻残迹，乡村的熟人社会正在孕育一种基于温情脉脉的血亲关系的民主。他们人口数量少、范围小、人们的道德约束力强、90年代打工经济培育的一批打工青年已然具有一定的法律意识和现代民主意识。因此，在年轻人返乡条件具备的前提下，一些农村具备培育自治能力的基础，也完全有能力形成熟人社会、能人治理、群众满意的局面。

以TS县避险解困项目整村搬迁的FY村九组曹家为例。曹家人为居住在FS水库库尾的同姓家族组，上世纪60年代因FS建成灌水而迁出原住址，70年代因迁往地的人地矛盾问题而返迁。返迁后，曹家一直陷入在贫困当中，直到80年代改革开放，农村人被允许进城务工，他们才得以尝试走出被穷山恶水所困的艰难处境。然而，打工经济并没有改变他们整体贫困的状况，反而使得年轻人外流，小组衰败。直到避险解困项目在该组落地，他们彻底走出被贫所困的愿望才遇到了曙光。曹家67户均被纳入避险解困，一户不落。

曹家的避险解困采取理事会制度，组内成员包括两名乡镇人员，和5名曹家族人，他们为最早外出打工当过包工头的曹家族长和几位曾经在外打过工有见识的年轻人，他们均经族人推选产生。现在，除了两名乡镇干部因升职调换外，其余人员稳定。族人对于所托付的理事会成员非常熟悉，并能道其家常。在管理模式方面，5个人分工合作并形成监督机制。其中，族长负责总事务和总责任，一人负责材料买进，一人负责建房安全和劳工安全，一人负责账目管理，一人负责资金管理。买进材料和劳工进入必须在对应的负责人与会计核对账目并签字的情况下，方可找会计拿钱。在房屋建设方面，房子采取集中统建的方式，但所用的材料、劳工均由理事会成员就近比较取材，节省了大量成本。房屋建设从前期批地基到目前盖成，投入已经远远超过避险解困资金，但因房屋未验收，移民未拿到补偿金，所缺资金缺口均由理事会成员贷款垫付。

对于这个问题，理事会成员认为：“族里的老百姓一辈子盖一次房子，现在国家政策好，给钱让老百姓建房，那一定要把这一辈子的事做好。况且，他们都是熟人，都在本地，有钱的话不会不还给你。”

如今，曹家的项目已经接近尾声，但其做法早已为人传颂。这其中能够维系其运作模式的除了资金、技术，更重要的是小范围基于血缘关系的熟人社会所形成的良好道德秩序，以及熟人社会中能人的胆识和担当。从根本上讲，曹家在避险解困中所体现出来的自治能力可以被视作我国农村深化治理改革的良好资源。然而，这种资源并非到处都有，各地的民生民情、民风乡约不同，各地面临的情况也不甚相同。但正是这种多样的组织资源基础在型构着我国的项目治理模式和理论基础，同时也考验着基层政府部门在项目管理方面的勇气与智慧。

国家能力和社会能力的同时壮大

曹家的经验在面对当下异地搬迁扶贫项目模式时，显得尤为珍贵。比如现在有的异地搬遷也面临着补偿金不足和房屋质量差等问题。但曹家的避险解困资金同样不足以覆盖建房成本，项目仍成为了贫困移民最上心、最称道的事。追根究底的看，除了资金问题外，群体行动能力、群体凝聚力和担当能力的绝对弱势，是贫困人口利益无法得到保障的根源。

作为被组织起来的“社区”，贫困户之间的生人关系并不能够孕育凝聚力和共识能力，即便在权益受到损害的情况下，他们也没有群体行动力和表达诉求的能力。陌生社区、弱势群体、凝聚力差、表达诉求能力差、责任担当能力弱等问题是致使现在的扶贫部门不得不选择招标承包模式的根本原因。在招投标承包模式下，乡镇政府、扶贫部门所承担的责任转化为业主或者法人责任，管理者变为参与者，但无法真正像避险解困理事会成员一般有主人意识、有模式、有条理并全身心的投入。在扶贫对象主体地位弱化，扶贫工作人员的实质身份转变的情况下，项目效益无法得到保障。

主旨目标相似、扶持方式相似的国家项目，不同的模式选择，会导致截然不同的项目效益。而决定这一切的除了资金、技术和政策理念之外，一个更为重要的原因是项目扶持对象本身的自治能力。自治能力最终体现的是人的能力、小集体的能力，人人自治、集体自治方能协同而治，这正是我国深化治理改革，提高国家治理能力的题中之义。推而广之，居于项目落实末端的资源并非仅是贫困人口的民风资源，还包括贫困人口所处的生态资源。两方面协调匹配则移民自治，任何一面的不足，都将削弱农村人口的自治能力，影响我国农村体制改革的进程。

治理与管理一字之差，深意甚远。治理强调发挥国家、社会和社会中所有私营部门的力量形成协调性动力，持续互动使社会良性运转，以实现社会公正、生态可持续、经济持续有效、文化多样。而管理则强调管理者为实现组织目标对组织资源的计划、组织、领导、控制。其差别在于，主体的多样性和主体的行动覆盖范围。治理强调整体协同，要求人人出力；管理强调管理者地位，体现控制与服从。由此可见，治理的源头在于社会肌体各部分的自生长能力、自修复能力与自治能力，而管理的源头则在于管理者一方，若管理范围过大，信息不对称，天长日久，管理行为必然历经坎坷并不堪重负。

由小小的项目模式选择可看出，大国治理的根本在于国家能力、社会能力的同时复苏与壮大。GDP的快速增长让我们历经了繁荣，也苦尝了代价，如今，必然需要给民生生态与自然生态的复苏留予时间和空间，休养生息，韬光养晦。正如习近平总书记所说：生态兴则文明兴。而这里的“生态”一词，实则含义甚广。